En mars dernier, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) estimait que le code source du logiciel servant au calcul de l’impôt sur le revenu était communicable aux citoyens. Sacrée nouvelle ! Cependant, trois mois plus tard, cette libération a visiblement beaucoup de mal à percer les murs épais de Bercy.

La CADA est une autorité bien utile pour avoir connaissance des documents jalousement détenus par les administrations publiques. Nous l'avions déjà testé, à chaque fois victorieusement, à l'égard de la Hadopi, de la CNIL ou encore du ministère de la Culture. Une saisie courant 2014 avait détonné : un chercheur a souhaité en effet avoir communication du code source du logiciel simulant le calcul de l’impôt sur les revenus des personnes physiques.

Surprise ! En janvier 2015, dans sa réponse, la CADA a considéré que « les fichiers informatiques constituant le code source sollicité, produits par la direction générale des finances publiques dans le cadre de sa mission de service public, revêtent le caractère de documents administratifs. » En clair : le code informatique est assimilé à un simple document administratif, communicable via une procédure CADA, à qui en fait la demande.

Cet avis presque historique n’était pas une première, comme nous avions pu le croire alors. En 2012, déjà, une personne avait cette fois demandé communication du code source du logiciel de recrutement de l’INSA de Toulouse. Le directeur de cette école publique d’ingénieurs s’y était cependant opposé au motif que son souhait « équivaut à une demande de communication du barème détaillé adopté par la commission d'admission inter-INSA ». Mais la CADA a rétorqué qu’au contraire, le code du fameux logiciel était là aussi parfaitement communicable (l’avis CADA).

Le feu vert de la CADA n’a pas pesé, pour l’instant

Pour le cas plus récent, Bercy avait d'abord tenté d’opposer un argument technique : l’éparpillement des fichiers du simulateur de calcul de l’impôt est tel que « le document sollicité devait être regardé comme inexistant, en l’absence de traitement automatisé d’usage courant susceptible d’en produire une version compréhensible ».

Mais l’argument n’a pas pesé, puisque pour la CADA, « l’appréciation de l’administration selon laquelle la réutilisation envisagée se heurterait à des difficultés techniques, voire à une impossibilité matérielle, ne saurait fonder le refus de communiquer le document sollicité dans l’état où l’administration le détient ». Mieux, elle considère que le demandeur « est libre de le réutiliser dans les conditions fixées à l’article 12 de la loi du 17 juillet 1978, en l’absence de droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers à l’administration, dont le directeur général des finances publiques ne fait pas état ». L’article en question dit que, sauf accord de l’administration, la réutilisation du code est possible, à condition que les informations « ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées ».

Quelques mois après cet avis, qui n’est en rien contraignant, où en est ce dossier ? « Pour l’instant, ce ne sont que des bonnes paroles, nous confie ce chercheur à l’origine de la demande (appelons-le M.X, celui-ci préférant rester anonyme). C’en est au stade où on attend la réponse du cabinet du ministre. J’envisage du coup d’attaquer devant les juridictions administratives. »

Donner le code à Etalab, donner le code à tout le monde

Mais pourquoi avoir sollicité un code source ? « J’ai deux objectifs pour cette demande. Idéalement, ce serait de faire changer les mentalités de l’administration. C’est plus incertain et très ambitieux » consent-il. L’autre concerne directement OpenFisca, le moteur ouvert de micro-simulation qui permet de calculer un grand nombre de prestations sociales et d'impôts. Soutenu par la mission Etalab, au sein du Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique, cet outil à une belle vocation pédagogique : aider les citoyens à mieux comprendre le système socio-fiscal (voir notre article).

Notre chercheur voudrait donc qu’OpenFisca « puisse se développer beaucoup plus vite en bénéficiant du code source afin de ne pas avoir à recoder ce qui a déjà été fait par la direction générale des finances publiques ». Bien entendu, ces avancées pourraient aussi faciliter le secteur commercial, voire le concurrencer par la diffusion de simulateurs gratuits.

Et du côté du ministère de l’Économie ?

Côté ministère, les choses avancent. À leur rythme. Trois mois après l'épisode CADA, dans une « note pour le ministre » que nous avons pu lire, Bruno Parent, directeur de la DGFiP (Direction générale des finances publiques), souffle le chaud et le froid.

Extrait de la note interne de la DGFiP pour le ministre

Il le sait, l’avis de la CADA n’est pas contraignant. « L'administration pourrait donc maintenir sa position de refus ». Cependant, il prédit des couacs : « Si elle maintient son refus malgré l’avis positif rendu par la CADA, l’administration s’expose à un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, mais aussi à un risque d’image d’une administration fermée et au fonctionnement opaque. » Effectivement, conserver secrète la tuyauterie du calcul de l’impôt fait tache quand les ministres n’ont de cesse de chanter en chœur les louanges de l’Open data...

Bercy est pour, non sans crainte 

D'un côté, une telle libération présente des risques : « Le code source peut révéler, dans son détail le plus fin, des partis pris sur l’interprétation de la doctrine fiscale », avoue sans rougir le haut fonctionnaire. On comprend donc que le ministère veuille avancer avec une prudence de chat, sans doute parce que les interprétations éclairées au grand jour par le code seront exploitées à tour de bras par les cabinets d’avocats fiscalistes... « Il y a des articles dans le Code général des impôts qui ouvrent la voie à plusieurs interprétations possibles. Quiconque doit pouvoir voir comment ils procèdent » réagit de son côté M.X, l’auteur de la saisine.

Le code source peut révéler des « partis pris » de la DGFiP sur l'interprétation du droit fiscal.

Autre danger : celui de permettre à un tiers « de mettre à disposition un outil de simulation fiscale qui autoriserait des analyses contraires à celles du gouvernement, elles-mêmes réalisées à l’aide d’un outil de l’administration » ou « de développer des outils indépendants de simulation de réforme de l’impôt », explique Bruno Parent. « Pour faire des simulations, encore faut-il que l’État donne les données suffisantes pour les simulations » relativise néanmoins M.X.

Pesant le pour et le contre, la DGFiP entend malgré tout répondre positivement à la demande de ce citoyen à condition toutefois qu’elle soit dégagée « de toute responsabilité sur l’utilisation qui pourra en être faite et qui excluent toute garantie d’assistance quant à son utilisation ».

Pourquoi cette réponse prudente, mais positive ? D’un, parce que le logiciel n’est que traduction informatique du Code général des impôts et de la doctrine fiscale, « eux-mêmes en accès libre et gratuit du citoyen ». De deux, parce que « la transparence des règles de liquidation de l’impôt paraît une évidence dans une République démocratique et un élément d’acceptabilité de l’impôt ». Autre argument en faveur de l’ouverture : « La possibilité de réutiliser ce code source à des fins de recherche ou de simulation ne peut que favoriser un débat public éclairé autour de l’impôt, notamment au niveau parlementaire ». Enfin, « la politique volontariste du gouvernement vers une plus grande ouverture des données (Open Data) va dans ce sens ».

Le ministère de l'Économie anticipe un phénomène d’embrasement

Fait notable, Bruno Parent prédit aussi un risque épidémique, à l'égard du code source des applications informatiques développées par les autres administrations. « Même s’il exclut les programmes concourant à la recherche des infractions fiscales (exception prévue par la loi CADA), cet avis, de portée interministérielle sur les systèmes d’information de l’État, n’est pas partagé par la DGFiP et doit être rapidement éclairé en droit. Une concertation interministérielle est justifiée, de nombreux autres ministères et établissements publics peuvent être concernés sur des sujets qu’ils jugeront stratégiques. »

Deux enseignements dans ce passage : d’une part, la question de l'accès au code source divise toujours. Dans nos colonnes, Jacques Marzin, numéro un de la Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l’État (DISIC) craint par exemple que cela puisse conduire les administrations à se détourner du logiciel libre : « Je ne voudrais pas non plus que par effet de bord, on amène l'administration à ne choisir que des logiciels propriétaires pour ne pas avoir à fournir leur code »  nous a-t-il expliqué la semaine dernière.

D’autre part, l'importance de cette question est jugée telle qu’une saisine pour avis du Conseil d’État est suggérée au gouvernement. Elle permettra en effet d’avoir un éclairage de droit de la plus haute juridiction administrative face aux grandes manoeuvres qui s'annoncent.

En attendant, M.X s’impatiente : « Cela me choque. Pourquoi attendre plus d’un an pour prendre une décision dictée par la loi ? » En préparation de sa saisine prochaine des juridictions administratives, ce chercheur a en tout cas déjà en tête ses futures cibles : « Le jour où j’aurai obtenu le code source pour l’impôt sur le revenu, je ferai des demandes similaires pour tous les autres ». Ce qui confirme les anticipations du ministère.

L’agacement de l’April

Ce patinage pour l’heure artistique agace tout autant l’April, l’Association pour la promotion du logiciel libre : « Si on résume la situation : la CADA dit que la DGFiP doit communiquer le code source demandé, le directeur de la DGFiP considère que le code source doit être transmis, mais rien ne se passe et M. X ne voit rien venir. On se croirait un peu dans la maison qui rend fou des "Douze travaux d'Astérix". Il serait temps que l'administration française se rappelle sa raison d'être au service des citoyens et fasse la preuve de sa modernité ».

Frédéric Couchet, délégué général de l’association, poursuit sur sa lancée : « L'impôt est un des fondements de notre République, et la transparence, une des conditions qui permet au citoyen de l'accepter. Donc, même si l'avis de la CADA n'est pas contraignant, la DGFiP ne peut pas les ignorer. Il serait normal que la DGFiP donne une suite favorable à la demande et diffuse même le code source sous une licence libre. Cacher les algorithmes qui implémentent le droit, et dans ce cas précis le calcul de l'impôt sur le revenu, n'a aucun sens. »