Comment assurer une transition douce du réseau cuivre vers la fibre optique ? Le rapport Champsaur, remis vendredi à Axelle Lemaire, tente d’y répondre. Passant en revue toutes les possibilités, la mission propose de monter les prix du réseau téléphonique là où la fibre est déployée, pour obliger les opérateurs à migrer leurs abonnés quand le réseau est prêt localement.

Le régulateur des télécoms, l’ARCEP, et le secrétariat d’État au numérique l’attendaient, et il est enfin là. Le rapport du président de l’autorité de la statistique publique, Paul Champsaur, sur la transition vers les réseaux très haut débit a été remis vendredi à Axelle Lemaire. Repoussé deux fois, il doit poser les bases du passage du réseau téléphonique en cuivre (ADSL et VDSL2) vers les réseaux très haut débit en fibre optique (FTTH).

Dans son rapport, la mission pilotée par Paul Champsaur aborde tous les aspects du dossier : du cadre réglementaire à l’ensemble des scénarios envisagés pour la transition, en passant par la situation économique du secteur. L’enjeu majeur du texte est de trouver une manière « souple » d’inciter les opérateurs à abandonner le cuivre, rentable, pour passer aux réseaux fibre, où tout reste encore à construire techniquement et commercialement. La réponse qu’y apporte la mission est, en soi, assez originale.

Un Plan Très haut débit ambitieux, même trop ?

La France est l’un des pays européens qui a le plus organisé cette transition, en faisant même l’un des principaux chantiers industriels du gouvernement actuel. Au cœur du dispositif, le Plan Très haut débit, piloté par Bercy, qui organise sur toute la France les déploiements de réseaux en fibre optique par les opérateurs et les collectivités locales. L’objectif : que l’ensemble de la population soit couvert en très haut débit (débits supérieurs à 30 Mb/s) en 2022, dont 80 % en fibre optique.

Pour cela, le pays est découpé en deux grandes catégories. D’un côté, les zones que les opérateurs privés se sont engagés à fibrer eux-mêmes (dites « conventionnées »), soit les plus peuplées et rentables, pour 57 % de la population. De l’autre, les zones moins intéressantes commercialement, que les collectivités locales (villes, départements, régions...) vont fibrer elles-mêmes via des réseaux d’initiative publique (RIP), avec une aide financière de l’État, soit 43 % de la population. Concrètement, les déploiements des opérateurs dans les zones qui leurs sont dédiées avancent rapidement, entre autres grâce à des accords de co-investissements, quand les projets des collectivités ont été en grande majorité validés par Bercy et pour une partie bien débutés.

« En dépit de sa richesse, le cadre réglementaire français ne peut, à lui seul, lever les incertitudes pesant en particulier sur la propension des abonnés à délaisser l'actuel réseau de cuivre pour se porter rapidement et massivement vers les réseaux de nouvelle génération » explique le rapport. Cette régulation ne serait pas non plus en mesure de réconcilier les réseaux d’initiative publique et les opérateurs nationaux. Quand les premiers ont besoin d’une adoption rapide de la fibre pour rentabiliser leurs réseaux, les seconds profitent encore d’une large rente du réseau cuivre, qui ne les incite pas à basculer massivement vers la fibre optique, affirme encore le texte.

Le FTTH, un potentiel commercial « sous-exploité »

Les opérateurs sous-exploiteraient le potentiel commercial du très haut débit, alors que les réseaux se déploient rapidement. « Le taux de pénétration des abonnements à très haut débit, c’est-à-dire le ratio du nombre d’abonnements actifs sur le nombre de logements éligibles, s’établissait en moyenne à 20 % à fin juin 2014 » déclare la mission. Les abonnés à l’ADSL ne percevraient pas encore l’intérêt de la fibre optique. Selon le rapport, faire co-exister les réseaux cuivre et fibre optique pourraient encourager les internautes à rester sur le cuivre, en ADSL ou VDSL2.

La mission fait également état de nombreux doutes sur les engagements pris par les opérateurs en zones « conventionnées », qu’ils ont décidé de fibrer eux-mêmes. Les forfaits mobiles à bas prix, l’avènement des connexions fixes à 20 euros par mois et le rachat de SFR par Numericable pourraient poser des difficultés sur le déploiement de la fibre optique, y compris dans les zones rentables. En clair, la direction prise par les opérateurs, de plus en plus concurrents, irait à l’encontre des investissements.

Le rapport se garde tout de même de déclarer l’objectif du plan Très haut débit atteignable ou non. Comme nous l’expliquait l’IDATE il y a quelques jours, les baisses de marges des opérateurs peuvent mettre à mal les investissements à court terme. « Ils ont des ambitions de couverture et mettront les moyens nécessaires. Je ne crois pas qu’à long terme il y ait une modification radicale des investissements » rassurait Valérie Chaillou, directeur d’étude à l’IDATE.

Des réseaux d’initiative publique qui doivent attirer les opérateurs

Du côté des réseaux d’initiative publique, les investissements pilotés par le gouvernement sont en bonne voie. « Les trois quarts des territoires sont aujourd'hui concernés par une demande de soutien financier au Fonds national pour la Société Numérique (FSN) en complément de leurs initiatives propres. Un tiers des départements ont déjà obtenu une autorisation de principe sur le financement, permettant de lancer les procédures de commande publique correspondantes » détaille le rapport. La majorité des subventions devraient être débloquées cette année par le gouvernement. La loi de finances 2015 prévoit de dédier 1,4 milliard d’euros aux projets locaux validés par Bercy. Une somme qui devrait largement baisser dans les années à venir.

Si les investissements sont validés par le ministère de l’Économie, ils doivent encore attirer des clients. Car, pour espérer rentabiliser leurs réseaux, les collectivités doivent rapidement y connecter les habitants. Comme de nombreux experts, notamment des consultants et exploitants de réseaux publics, la mission note que la principale difficulté est d’attirer les opérateurs nationaux, souvent frileux quant à l’idée d’ouvrir leurs offres à des réseaux sur lesquels ils n’ont pas la main... Cela alors que les habitants ne demandent que la disponibilité de ces offres « vues à la télé » pour passer le cap de la fibre optique.

Les raisons de ces difficultés sont nombreuses : les opérateurs s’inquiètent de ne pas avoir la maîtrise technique du réseau, de ne pas pouvoir l’optimiser commercialement comme ils le souhaitent ou, tout simplement, hésitent à passer des contrats avec des dizaines de réseaux publics qui comptent au maximum quelques centaines de milliers d’abonnés.

« Il apparaît qu’au regard des coûts à engager, les [opérateurs nationaux] n’accompagneront une bascule de leur clientèle sur une infrastructure à très haut débit qu’à condition de pouvoir tirer des gains d’une telle opération, soit en termes de revenu moyen par abonné (ARPU) soit en termes de part de marché » explique encore la mission. Généralement, l’investissement ne serait pas encore jugé rentable, surtout quand les négociations peuvent durer des années. Certains opérateurs, comme Orange, arrivent lentement sur ces réseaux FTTH publics, quand d’autres comme Free en restent globalement absents.

Fermer le réseau cuivre ? « Pas réaliste »

Pour Free comme pour les autres opérateurs, le cuivre reste de loin la principale source de revenus. D’autres acteurs envisagent pourtant de forcer rapidement l’extinction du réseau qui sous-tend l’ADSL, pour un passage rapide à la fibre optique. Des initiatives, comme l’expérimentation de l’extinction du cuivre à Palaiseau par Orange, ont pourtant montré les contraintes qui l’empêchent.

À Palaiseau, le principal frein a été l’adaptation des nombreux opérateurs qui comptent sur le réseau cuivre au quotidien, selon Orange et l’ARCEP. De même, certaines offres Internet pour entreprises n’existent pas encore en fibre. La technique pose aussi problème. Selon le rapport, « certains usages industriels qui utilisent la fonction de transmission analogique du signal du réseau de cuivre ne disposent pas encore de solutions équivalentes sur d’autres réseaux », comme les alarmes, les ascenseurs, la télésurveillance, les terminaux de paiement ou des systèmes de sécurité industriels. Autant d’usages qui devraient financer seuls l’entretien du réseau cuivre, s’il devait être fermé au grand public.

Une « migration forcée » vers la fibre aurait d’autres inconvénients, selon la mission Champsaur. Il faudrait changer en masse les équipements des abonnés (donc les box), qu’ils devront sûrement financer eux-mêmes, pour un forfait Internet potentiellement plus cher. « Les utilisateurs seront d’autant plus réticents à participer aux coûts de migration qu’ils ne jugeront pas les services fournis par l’infrastructure cible plus intéressants que leur offre de service actuelle sur cuivre » estime la mission.

Pour les opérateurs, ce serait une grande part de leurs revenus sûrs qui s’évanouirait, avec l’obligation d’accompagner les abonnés dans la migration. Mais c’est pour l’État que la situation pourrait être la plus complexe. Si une loi oblige les opérateurs à éteindre le réseau de cuivre, « le montant de l’indemnisation de l’opérateur historique, voire celui d’une éventuelle compensation des opérateurs alternatifs, appellerait la définition de modalités de calcul complexes et susceptibles de donner lieu à contestation ». Cela en plus des coûts de migration des administrations, qui seraient aussi élevés.

La montée en débit recommandée, mais...

Pour réduire les coûts de déploiement du très haut débit, la mission Champsaur recommande de passer par une « montée en débit » sur le réseau cuivre. Techniquement, un opérateur déploie de la fibre optique jusqu’à un point central (comme le bourg d’une commune) et dessert chaque foyer avec du VDSL2. Une solution intermédiaire, qui doit rapprocher la fibre des habitations, sans investir dans les derniers mètres, coûteux. C’est un scénario que recommande également Bercy, et que de nombreuses collectivités ont déjà adopté.

Certains experts, avant tout des consultants, se disent contre ce modèle, qui obligerait à faire des investissements qui ne dureront que quelques années, le temps que la fibre optique arrive... Sans garantie de pouvoir réutiliser cette infrastructure pour de la « vraie » fibre. Face à eux, Orange promeut largement cette solution, estimant que la « montée en débit » est la seule solution viable économiquement.

La mission Champsaur a, elle, des doutes sur la solution technique d’Orange. « Les auditions de la mission ont pointé le risque d’une mauvaise articulation entre les offres actuelles d’Orange concernant les opérations de montée en débit sur cuivre, et l’objectif d’une réutilisation des investissements dans le cadre d’un déploiement FTTH ultérieur » note le texte. Les investissements promus par Orange aux collectivités seraient donc peu réutilisables, augmentant au final les coûts au lieu de les réduire.

La solution : un passage progressif à la fibre optique

Une fois tous ces problèmes posés, la mission Champsaur propose sa solution, une extinction du réseau téléphonique par plaques localisées. Le texte rappelle ainsi la dichotomie fondamentale entre réseaux publics et réseaux privés : les uns veulent une adoption très rapide de la fibre optique, quand les autres restent accrochés au cuivre. La mission se propose donc de les réconcilier autour d’un modèle en deux jalons.

L’objectif, pour tous, est d’éviter d’imposer la fibre là où elle n’est pas totalement opérationnelle, et dans l’autre sens, d’éviter de laisser le réseau cuivre actif là où un réseau très haut débit (câble ou fibre) est prêt. La mission recommande ainsi la création d’un statut de « zone fibrée », où il est avéré que le réseau fibre est bien déployé et permet de garantir la même concurrence que sur le réseau téléphonique. Le statut pourra être demandé par un opérateur d’immeuble ou par une collectivité (pour un réseau public) au ministère en charge des télécoms. La taille des zones éligibles (un quartier ? une ville ?) reste encore à décider, sûrement via une consultation publique.

Une fois la zone déclarée « fibrée » et assez d’internautes passés à la fibre, l’opérateur historique (Orange) pourra déclencher le préavis d’extinction du réseau cuivre, en prévenant les autres opérateurs de la zone. Par une décision de juin dernier, l’ARCEP a défini ce préavis à cinq ans, qui serait le maximum pour toute une zone. Soit largement le temps d’encourager les derniers clients en ADSL ou VDSL2 à passer au très haut débit. Même si elles sont « lointaines », ces opérations d'extinction « doivent être préparées dès aujourd'hui ».

Augmenter les prix du cuivre là où la fibre est disponible

Pour encourager l'arrêt du réseau cuivre, le rapport détaille quatre leviers : l'accélération du raccordement des logements à la fibre, l'arrêt des raccordements au cuivre des logements neufs et la promotion des usages qui bénéficient de la fibre et les prix des abonnements au cuivre. Si les trois premiers sont explicites, le dernier mérite d'être précisé. La mission Champsaur recommande d'augmenter les prix des abonnements au cuivre dans les « zones fibrées », afin de « dynamiser le jeu concurrentiel et d’inciter les opérateurs à utiliser leur force commerciale pour migrer rapidement leur base de client vers l’infrastructure très haut débit ». Les détails de cette montée artificielle des prix seraient à la charge de l'ARCEP, qui définit déjà les prix appliqués par Orange quand il fournit son réseau à ses concurrents.

Les opérateurs pourraient également appliquer une montée des prix dans les zones où la fibre n'est pas totalement déployée, pour inciter la migration. La mission note tout de même qu'elles ne doivent pas s'appliquer aux internautes qui n'ont pas encore d'accès à la fibre optique, par exemple en zone rurale isolée. C'est l'une des grandes inquiétudes de Sébastien Soriano, le nouveau président de l'ARCEP, sur laquelle il s'est déjà exprimé plusieurs fois. L'ARCEP craint ainsi de voir grimper les tarifs des connexions Internet chez ceux qui n'ont pas la possibilité de migrer vers un autre réseau. En ce sens, la mission Champsaur est en phase avec le régulateur, dont l'action pourrait être revue si les propositions du rapport sont mises en place par le gouvernement.

Le rapport a été bien accueilli par l’AVICCA, l’association qui représente les collectivités en matière de numérique. « L’AVICCA demande que la création du statut [de zone fibrée] soit actée sans attendre » explique-t-elle dans un communiqué.  Pour l'association, le travail sur les tarifs du réseau cuivre, au cœur du rapport Champsaur, est primordial. Elle demande d’ailleurs que les coûts liés au réseau cuivre ne soient pas supportés par les collectivités, mais par les opérateurs. L'association propose d'ailleurs une modification du cahier des charges du Plan Très haut débit, pour que les réseaux d’initiative publique disposent de plus d'aides de l'État pour raccorder les « zones fibrées », « en économisant sur les aides au réseau cuivre ».

• Lire le rapport Champsaur dans son intégralité (PDF)