Les députés et sénateurs réunis en commission mixte paritaire (CMP) ont trouvé un accord sur les derniers articles du projet de loi sur l’état d’urgence. À situation exceptionnelle, moyens exceptionnels. Le texte termine son périple parlementaire, et sera publié sous peu au Journal officiel, après son adoption définitive.

Pour répondre à l’expansion de Covid-19, plutôt que d’opter pour une déclaration d’état d’urgence fondée sur la loi de 1955 comme après la vague d’attentats, le gouvernement a déposé un projet de loi spécifique à la crise sanitaire actuelle.

L’un de ses piliers semble aujourd’hui accessoire : l’organisation des municipales, puisque la pandémie est tombée au moment même où la France allait voter. Les premiers articles concernaient ce rendez-vous électoral manqué. Ils ont finalement été repoussés aux dernières lignes du texte. Un symbole au regard des priorités actuelles.

Le point central réside désormais aux articles 5 et suivants. Le titre II concerne l’état d’urgence sanitaire. On retrouve la philosophie du texte, tel qu’il fut déposé initialement, avec toutefois des adaptations nées du peaufinage parlementaire.

Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire ?

En cas de mise en péril, « par sa nature et sa gravité » de la santé de la population, un décret en conseil des ministres active l’état d’urgence sanitaire. En pratique, il est pris sur rapport du ministre la santé et est publié tout comme les données scientifiques qui ont motivé sa décision. Déclaré, cet état permet au gouvernement de prendre une série de mesures autorisées par le législateur pour répondre à l’incendie pandémique.

Quelle est la durée de cet état exceptionnel ?

En principe un mois, mais par dérogation, la première période sera de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi. Un tempo qui permet d’avoir une idée sur les anticipations sanitaires…

Au-delà, sa prorogation exigera le vote d’une loi, prise après avis d’un comité scientifique. Cette deuxième loi fixera sa durée définitive… ou presque puisque si le parlement a vu trop « juste » alors que l’épidémie est toujours présente, une nouvelle loi pourra étendre cette période.

Notons que le ministre de la Santé sera autorisé à prendre des mesures de restrictions, même après la fin de l’état d’urgence sanitaire, et ce « afin d’assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire ». Comme il est très délicat de déterminer la fin d’une pandémie, cette période pourra elle aussi s’étendre durablement dans le temps.

Comment s’effectue le contrôle des mesures prises ?

D’une part, « l’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l’état d’urgence sanitaire ». Les deux chambres peuvent à cette fin « requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ». 

D’autre part, les juridictions administratives peuvent être saisies pour juger de la conformité du décret aux grands principes. On l’a d’ailleurs encore vu ce week-end, au Conseil d’État, s’agissant de ceux listant la liste des cas autorisant les individus à braver exceptionnellement le principe de confinement.

La juridiction a considéré que ces décrets étaient trop ambigus, en ce qu’ils autorisent les marchés, des activités sportives individuelles comme le jogging ou parce qu’ils acceptent les déplacements pour motifs de santé même les plus bénins. 

À défaut de saisine du Conseil constitutionnel avant promulgation de loi, il sera possible de réclamer son contrôle a posteriori, à l’occasion de ces procédures administratives.

Le texte installe enfin un Comité scientifique, dont le président est nommé par décret d’Emmanuel Macron. Il est composé de « personnalités qualifiées ». Il rendra « périodiquement des avis sur l’état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme (…) ainsi que sur la durée de leur application ».

Ses avis seront rendus publics.

Quelles sont les mesures que pourra prendre le gouvernement ?

Le projet de loi dresse une liste de dix atteintes aux droits fondamentaux qui pourront être décidées par ce fameux décret en conseil des ministres :

1. Restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans des lieux et heures fixés par décret
2. Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé
3. Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine des personnes susceptibles d’être affectées
4. Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement des personnes affectées ;
5. Ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l’exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité
6. Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature
7. Ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire ainsi que de toute personne nécessaire au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces biens.
8. Prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits rendues nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions constatées sur le marché de certains produits
9. Prendre toute mesure permettant la mise à la disposition des patients de médicaments appropriés pour l’éradication de la catastrophe sanitaire
10. Prendre par décret toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d’entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire

Le gouvernement dispose donc d’un large éventail pour porter atteinte à la liberté d’aller et venir, à la liberté de réunion, à la liberté d’entreprendre, au droit de propriété… Il devra solidement justifier chaque choix, puisque les mesures devront être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ».

Le ministre de la Santé pourra prendre des mesures complémentaires, pour autant qu’elles soient relatives « à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé », mais aussi des mesures individuelles nécessaires à l’application des mesures 1 à 9 prescrites par le premier ministre.

Ce dernier, tout comme le ministre de la Santé, pourra habiliter le préfet à prendre à l’échelle territoriale les décisions nécessaires qu’elles soient générales ou individuelles.

Quelles seront les sanctions encourues par ceux qui ne respectent pas ces mesures ?

Ce point a été discuté vendredi à l’Assemblée nationale suite à un amendement gouvernemental. Actuellement, le non-respect du confinement est sanctionné d’une amende forfaitaire de 135 euros. Si la personne ne paye pas dans les 45 jours, il passe à 750 euros. Avec l’entrée en vigueur de cette loi, une graduation des sanctions est programmée :

• Première violation des obligations de confinement : 135 euros (ou 750 euros à défaut de paiement dans les délais)
• Récidive dans les 15 jours : 1 500 euros d’amende
• Quatre violations dans les 30 jours : 3 750 euros, 6 mois de prison, travail d’intérêt général et suspension de trois ans du permis de conduire si la personne a été sanctionnée alors qu’elle était en voiture. La contravention laisse donc place à un délit, jugé par le tribunal correctionnel.

Autre nouveauté introduite par le texte, des agents de police municipale (20 000 en France) pourront eux-mêmes constater ces infractions, pour autant qu’elles ne justifient pas d’actes d’enquête. Cela allègera le quotidien des policiers et gendarmes, qui peuvent dans le même temps être appelés à gérer d’autres infractions.

Quelles sont les autres mesures prévues par le texte ?

La loi ne se « contente » pas d’installer l’état d’urgence sanitaire. Elle prévoit aussi tout un panel de mesures d’urgence économique et d’adaptation, qui passent le plus souvent par des mesures d’assouplissement notamment du droit du travail qui vont pouvoir être prises par ordonnances.

Le législateur autorise donc exceptionnellement le pouvoir exécutif à empiéter sur son domaine de compétences (défini à l’article 34 de la Constitution). Le gouvernement pourra prendre dans les trois mois toute une série de décisions destinées à faire face à la pandémie, sans aucun débat. Ces ordonnances pourront être prises même après la fin de l’état d’urgence sanitaire, les deux piliers du texte ne subissent donc pas le même agenda. Des amendements avaient été déposés pour imposer ce couplage, ils ont été rejetés.

Pour « faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation », le gouvernement pourra aider les personnes exerçant une activité économique et les associations notamment en déployant un fonds de soutien.

Sur le droit du travail, le droit de la sécurité sociale et le droit de la fonction publique, les mesures sont encore plus ambitieuses : l’exécutif pourra limiter les ruptures des contrats de travail et atténuer les effets de la baisse d’activité, « en facilitant et en renforçant le recours à l’activité partielle pour toutes les entreprises quelle que soit leur taille ».

Il pourra permettre aux employeurs d’imposer ou de modifier les dates de prise d’une partie des congés payés dans la limite de six jours ouvrables. Gérald Darmanin a annoncé d’ores et déjà que les salariés auraient à prendre leurs congés payés pendant le confinement. Les employeurs vont également pouvoir imposer ou modifier unilatéralement les dates des jours de réduction du temps de travail et des jours de repos.

Mieux, les entreprises de secteurs « particulièrement nécessaires à la sécurité de la Nation ou à la continuité de la vie économique et sociale » pourront « déroger aux règles d’ordre public et aux stipulations conventionnelles relatives à la durée du travail, au repos hebdomadaire et au repos dominical ». Cela signifie, pour elles, la possibilité de dépasser les 35 heures par semaine ou d’imposer le travail le dimanche ou les jours fériés.

Comme annoncé par le président de la République, les entreprises vont pouvoir étaler ou reporter le paiement des loyers, des factures d’eau, de gaz et d’électricité liés aux locaux professionnels et commerciaux. Le projet de loi autorise aussi l’exécutif à revoir le droit des procédures collectives et des entreprises en difficulté.

D’autres mesures concernent la justice, lourdement impactée : adaptation des délais de procédures, des règles de compétences, usage de la visioconférence devant les juridictions.

Les autorités compétentes pourront aussi « prendre toutes mesures relevant du code de la Santé publique et du code de la Recherche afin, dans le respect des meilleures pratiques médicales et de la sécurité des personnes, de simplifier et d’accélérer la recherche fondamentale et clinique visant à lutter contre l’épidémie de covid‑19 ».

Signalons aussi le report de la trêve hivernale, pour les expulsions locatives, au 31 mai 2020.

Le texte termine son périple parlementaire. Il sera publié au Journal officiel cette semaine, sauf saisine (hasardeuse) du Conseil constitutionnel par 60 députés ou 60 sénateurs. Si le gouvernement le réclame, il peut rendre alors sa décision dans les huit jours, sinon dans le mois.