Un an après l’entrée en vigueur de la loi Numérique, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) se dit « engorgée ». L’autorité administrative indépendante fait face à des demandes plus nombreuses, plus difficiles, et continue surtout d’être confrontée à la sempiternelle inertie des administrations.

L’année 2017 n’est pas encore terminée que dans les couloirs de la CADA, on s’attend déjà à atteindre un record. Celui du nombre de dossiers traités en un an. « Je pense que l’on va atteindre les 8 000 avis, sans difficulté », nous confie Christelle Guichard, la secrétaire générale de l’institution. Un chiffre « monstrueux », estime l’intéressée : « C'est presque le double d'il y a six ans ».

Pour bien comprendre pourquoi cette « performance » n’est pas de bon aloi, il faut rappeler que derrière chacun des litiges examinés par la Commission, se trouve d’un côté, un citoyen qui réclame un document administratif (rapport, statistiques, code source de logiciel, délibération...) et de l’autre, une administration qui s’oppose à sa communication.

Même si les avis de l’autorité administrative indépendante ne sont pas contraignants, celle-ci doit obligatoirement être saisie avant tout recours en justice : son rôle est d’indiquer si l’administration mise en cause refuse, à bon droit ou non, de communiquer un document qu’elle détient – ce qui peut arriver, par exemple lorsqu’on touche au secret défense.

La CADA a ainsi un rôle clé en matière de transparence de l’action publique, ses prises de position poussant bien souvent les services de l’État à se montrer plus coopératifs.

Avec la loi Numérique, l’institution présidée par Marc Dandelot a vu ses compétences à la fois élargies et remodelées : avis étendus aux refus de mise en ligne de certains fichiers (nouvelles obligations dites de publication en Open Data « par défaut »), traitement simplifié des dossiers les plus simples, diffusion d’un tableau de suivi de ses avis favorables, etc. Toutes ces réformes ne fonctionnent toutefois pas encore aussi bien que le législateur avait pu l'espérer.

La CADA confrontée à des « questions juridiques inédites » nées de la loi Numérique

« La loi pour une République numérique n'est pas toujours limpide dans toutes ses dispositions, ce qui augmente considérablement le nombre de dossiers difficiles qui sont présentés à la commission » nous explique Manon Perrière, rapporteur général de la CADA.

Le législateur ayant « profondément modifié » le corpus normatif que la Commission était habituée à traiter, celle-ci est saisie depuis quelques mois de nombreuses « questions juridiques inédites ». Il y en aurait en moyenne deux ou trois par séance. « Mais c'est systématique, souligne Manon Perrière, ce qui est très révélateur des difficultés d’interprétation que soulève l'entrée en vigueur de la loi. »

En cause, notamment, les nouveautés liées à la diffusion de documents administratifs. Alors que jusqu’ici prévalait un principe de communication individuelle, sur demande, la loi Numérique introduit un système de publication dit « par défaut », dans la mesure où les administrations sont contraintes de mettre automatiquement en ligne certains fichiers (pour plus d'explications, voir notre article).

La CADA a ainsi été saisie pour savoir si la première vague de documents administratifs que les acteurs publics doivent publier (tous ceux qu’ils communiquent lors de demandes individuelles) concerne uniquement les fichiers transmis à compter de l’entrée en vigueur cette nouvelle obligation, le 7 avril 2017, ou s’il prévaut également pour les envois antérieurs. Ce point a été tranché lors de la séance du 5 octobre, mais il faudra attendre encore un peu pour que l’avis de la Commission soit rendu public.

Outre ces saisines « officielles », l'institution a par ailleurs répondu à plus d'une vingtaine de demandes de conseil émanant d'administrations, toujours au sujet de la mise en ligne de documents administratifs.

Une doctrine à construire s'agissant de la diffusion « par défaut »

Mais le plus dur reste sans nul doute à venir pour la CADA, le grand saut en matière de publication « par défaut » étant attendu pour octobre 2018. À compter de cette date, les administrations de 50 agents et plus devront mettre en ligne toutes leurs « bases de données », ainsi que les données « dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental » (et même leurs mises à jour).

Autant dire que ces expressions auront grandement besoin d’être plus précisées... « On sera sans nul doute saisis de nombreuses demandes de conseil en provenance des administrations quand ces dispositions entreront en vigueur », confirme à cet égard Manon Perrière.

Ce phénomène est néanmoins appelé à se diluer avec le temps. « Une fois que la Commission a tranché une question, on ne se la repose plus a priori : la doctrine est fixée », fait valoir le rapporteur général de la CADA.

Des difficultés techniques en lien avec l’Open Data

À ces difficultés nées de l’interprétation du droit, se mêlent des problèmes d’ordre davantage informatique. « Nous avons par exemple été saisis par une société qui a développé un gestionnaire de files d'attente, et qui demandait à avoir accès en temps réel aux données d'affluence des bibliothèques universitaires de Lyon. Le collège s’est à cette occasion posé beaucoup de questions très techniques » raconte Manon Perrière.

C’est ainsi que la CADA s’est tournée vers l’Administrateur général des données (AGD). Henri Verdier nous avait en effet confié il y a quelques semaines qu’il avait été sollicité par l’autorité administrative pour un litige portant sur des données fermées : « L'utilisateur était convaincu que derrière, il y avait une API, à laquelle il voulait accéder. Nous avons conclu que oui, c'était forcément vrai qu'il y avait une API et que la loi exigeait donc l'ouverture de l'API. » La CADA a d’ailleurs suivi, fin septembre, l’avis rendu par l’AGD.

« Nous nous formons en interne à ces questions techniques, mais ça ne suffit pas, reconnait Manon Perrière. Nous sommes obligés de faire appel à des personnalités extérieures, en raison de leurs compétences. » La CADA a par exemple eu l’occasion de se tourner vers la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) pour des questions touchant à l’occultation des données personnelles.

Le problème est que ce type de sollicitation rallonge mécaniquement les délais d'instruction de la CADA, au grand dam de ses « forces vives », pour reprendre les termes du président Dandelot.

L’inertie des administrations conduit à un engorgement croissant de la CADA

L’entrée en vigueur de la loi Numérique n’est toutefois pas le seul facteur de surchauffe de la CADA. « Systématiquement, vous avez des administrations qui ne répondent même pas aux demandeurs, déplore Manon Perrière. C'est une forme d'obstruction ou de laisser aller. Pour nous, c'est un réel souci... »

« Nous avons même identifié une forme de régression ces derniers temps, dans la mesure où certaines administrations répondent aux demandeurs qu’il faut nous saisir » se désole Christelle Guichard.

Résultat : l’autorité administrative se retrouve à donner son avis sur des dossiers qui ne devraient même pas arriver sur son bureau, la loi et la doctrine étant claires et constantes à leur sujet (communication d’un plan local d’urbanisme, d’un dossier médical, etc.).

Manon Perrière se montre particulièrement inquiète dans la mesure où ce phénomène « ne cesse de croître ». « Il nous engorge même, regrette-t-elle. Le traitement de ces dossiers sans difficultés nous prend beaucoup de temps et nous empêche par conséquent d'être plus réactifs sur les questions juridiques les plus difficiles. »

Une procédure simplifiée qui a pour l’instant des effets limités

La loi Numérique était pourtant censée raccourcir le traitement des dossiers. En effet, le président de la CADA peut dorénavant prendre seul, mais sur délégation du collège de la Commission, des avis sous forme d’ordonnances pour les demandes les plus simples (celles étant irrecevables ou relevant d’une jurisprudence bien établie, par exemple).

Cette procédure permet, « si elle fonctionne bien, de raccourcir le délai de traitement et de répondre plus vite à l'usager, admet Manon Perrière. Mais ça ne diminue pas le nombre de saisines ! » Christelle Guichard abonde, relevant que pour le secrétariat général, qui assure la gestion administrative des dossiers – tel un greffe – il n’y a aucune différence : il faut encore et toujours enregistrer chaque affaire, notifier l’avis au demandeur, etc.

« On touche à des problèmes structurels qui nous empêchent d'être aussi agiles et souples qu'on le voudrait, même en ayant recourt à des ordonnances » fait valoir Manon Perrière.

En cause, le fait que les rapporteurs de la CADA, qui instruisent les saisines pour le collège de l’institution, exercent cette fonction en complément d’une activité principale au sein de la fonction publique. Manon Perrière est par exemple rapporteur au Conseil d’État.

« Avec l'entrée en vigueur de la loi pour une République numérique, ce « plus » devient de plus en plus important en termes de volume horaire » soupire-t-elle. « Pour l’instant, cela marche encore plutôt bien. Mais ça repose vraiment sur de l'investissement personnel et sur une forme d'émulation collective au sein de l’équipe de la Commission. » Manon Perrière prévient : « Le modèle va devoir évoluer ».

« L’acculturation va finir par se faire », espère l'institution

Ne faudrait-il donc pas envisager des mesures plus coercitives pour contraindre les acteurs publics à respecter leurs obligations légales ? « Je pense qu'au fur et à mesure, et notamment avec l'entrée en vigueur de la loi Numérique, l'acculturation va finir par se faire », répond Christelle Guichard. La secrétaire générale de la CADA estime que l’institution jouit d’une « autorité morale réelle, avec un taux de suivi des avis qui est important, outre un taux de contentieux relativement faible par rapport au nombre d'avis rendus ».

Manon Perrière, le rapporteur général de la CADA, se refuse de son côté à « jeter la pierre aux administrations qui se concentrent sur leur cœur de métier », surtout dans le contexte actuel de réduction des dépenses publiques. « Il est rare que les administrations soient contre la transparence. C'est plus simplement qu'elles n'ont souvent pas le temps de traiter ce type de demandes », analyse-t-elle.

Pour cette énarque, la plupart des acteurs publics qui font la sourde oreille ou traînent des pieds conçoivent le droit d'accès ou la diffusion en ligne « en bout de chaîne », de façon très annexe. « Le droit d’accès est une contrainte pour ces administrations. Elles remplissent d’abord leur mission de service public, et lorsqu’on leur demande un document, le circuit se révèle extrêmement compliqué pour y répondre en temps utile... »

De nouveaux outils de communication en préparation

Pour éviter ces saisines inutiles qui l’engorgent, la CADA a relancé fin 2016 son réseau de PRADA – ces fonctionnaires responsables de l'accès aux documents administratifs au sein des principales administrations, de type ministères ou villes de plus de 10 000 habitants. L’objectif : renforcer la pédagogie, en interne, au plus près des services de l’État.

La Commission mise aussi sur l’outil de suivi de ses avis favorables, qui devrait, au titre de la loi Numérique, déjà être en fonction sur son site Internet. En quelques clics, chacun pourra ainsi savoir quelle administration n’a pas communiqué un document, et ce alors que la CADA avait donné son feu vert.

Le fait de « désigner certaines administrations, ou en tout cas diffuser des statistiques plus précises, ministère par ministère », pourrait faire avancer les choses, espère le rapporteur général de la CADA.

Cet outil, retardé pour des « raisons techniques », devrait être intégré au nouveau site Internet de la Commission. Celui-ci est prévu pour « début 2018 ». L’institution prépare par ailleurs un autre programme dont l’objectif sera là aussi d’éviter un passage devant l’autorité administrative : une application permettant de savoir de manière certaine si un document doit être communiqué (ou non) à un citoyen qui en fait la demande. Nous y reviendrons prochainement.

Un budget en hausse pour 2018

L’institution aimerait enfin que le poste de rapporteur général devienne un poste à temps plein. « Cela nous permettrait d'avoir un appui, une expertise juridique permanente et beaucoup plus stable », fait valoir Manon Perrière.

S’il est prévu dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 que l’autorité administrative dispose d’un nouvel ETP, la proposition portée par la Commission d’un poste de rapporteur général permanent reste pour l’instant au stade de « piste de réflexion », confie-t-on dans les couloirs de l'institution.

Son budget pour l’année prochaine – fonctionnement et rémunérations inclus – devrait avoisiner les 1,6 million d’euros. Soit une hausse d’environ 10 % par rapport à 2017.