Saisie par Next INpact, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) vient de juger que les membres du gouvernement devaient régulièrement mettre en ligne leurs agendas officiels, dans un format ouvert. Quelques (rares) ministres se sont engagés dans cet effort de transparence.

Chaque semaine, la plupart des membres du gouvernement mettent en ligne leurs agendas prévisionnels respectifs. Entretien avec le président à l’Élysée, déplacement en province, séances de questions orales au Sénat ou à l’Assemblée, rencontre avec un chef d’entreprise... De nombreux détails figurent bien souvent dans ces documents, à l’attention notamment des journalistes.

Agenda 📅 | La semaine du ministre de l'#agriculture et de l'#alimentation @dguillaume26 ↪ https://t.co/rvlc04vWud

— Alim'Agri (@Min_Agriculture) 12 novembre 2018

Malheureusement, « avoir un agenda de ministre » se résume aujourd’hui à obtenir un agenda difficilement compatible avec les standards de l’Open Data. La plupart de ces documents sont diffusés tels un simple texte dans une page Web et/ou au travers de fichiers PDF à télécharger.

Résultat : il est très difficile – pour ne pas dire impossible – d’extraire automatiquement les informations qu’ils contiennent. Et ce quand ils sont mis en ligne, ce qui n’est pas toujours le cas (selon les ministères)...

Un véritable chemin de croix

Dans ces conditions, retracer sur le long terme les différentes rencontres et activités d’un ministre vire rapidement au cauchemar. Il n’y a guère d’autre choix que de tout retranscrire, par exemple dans un tableur. Un travail titanesque, alors qu’une diffusion harmonisée dans un format ouvert permettrait normalement de se dispenser d'un tel fardeau...

En mai dernier, lors de la publication de son dernier rapport d’activité, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) avait d’ailleurs invité les décideurs publics à « publier en Open Data leurs agendas ».

Aux yeux de l’autorité administrative, ceci « fournirait aux citoyens une compréhension inédite de l’action quotidienne de leurs responsables publics ». Mieux encore : une telle initiative serait de nature à « modifier certaines idées reçues » sur la charge de travail des responsables politiques, tentait de convaincre l’institution, « et ainsi contribuer à renforcer la confiance ».

Journalistes, chercheurs ou associations pourraient en effet tirer différents enseignements de ces données publiques. « Si on avait ces agendas en Open Data, on pourrait essayer de les croiser avec d'autres jeux de données, tels celui du registre de représentants d'intérêts de la HATVP », afin de mieux restituer « l'empreinte normative » (savoir qui est intervenu pour modifier un texte), nous expliquait par exemple Elsa Foucraut, de l’association Transparency International.

La CADA donne un feu vert de principe

De crainte que l’intéressante préconisation de la HATVP ne reste ignorée de l’exécutif, Next INpact est allé frapper début juin à la porte des membres du gouvernement d’Édouard Philippe. Loi CADA sous le coude, nous avons ainsi demandé aux différents ministres et secrétaires d’État de publier régulièrement leurs agendas actualisés, en Open Data. Seules exceptions : les ministères de la Culture et de l’Enseignement supérieur, qui diffusaient déjà leurs agendas dans un format ouvert.

Trois ministères nous ont rapidement promis des efforts : celui de l’Éducation nationale – qui propose désormais un agenda téléchargeable au format ICS) –, ainsi que celui de la Transition écologique et solidaire (qui gère également le site du ministère de la Cohésion des territoires).

Faute de retour de la part des autres ministères, nous avons saisi la Commission d’accès aux documents administratifs le 2 juillet dernier.

Au travers d’une flopée d’avis rendus le 27 septembre, la commission a estimé que chacune de nos requêtes devait « recevoir, dans son principe, un avis favorable ».  

L’autorité administrative explique que les agendas des ministres sont communicables, dans la mesure où ils sont tenus « dans le cadre de leurs missions de service public ». Les « agendas personnels » ne rentreraient en revanche pas dans le périmètre des documents administratifs, poursuit l’institution.

Une obligation de diffusion dans un format ouvert, issue de la loi Numérique

Au fil de ses délibérations, la CADA a surtout écarté de nombreux arguments déployés par les ministères afin de présenter notre requête comme irrecevable.

Beaucoup – par exemple au ministère des Armées ou à celui de l’Agriculture – ont soutenu que le recours aux PDF et/ou au HTML (pages web) satisfaisait à l’exigence de mise à disposition dans « un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » (article L300-4 du Code des relations entre le public et l’administration).

Réplique de la CADA : « La mise en ligne, sous le format HTML et le téléchargement possible au format PDF image, ne répondent pas à la définition d’un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable ».

Même au secrétariat d’État au Numérique, on ne semble pas avoir très bien compris l’enjeu de notre initiative. « La demande de mise à disposition de l’agenda du ministre est déjà effective, puisqu’est publié en format PDF sur notre site Internet tous les vendredi ou lundi l’agenda de la semaine à venir. Si des modifications apparaissent en cours de week-end, elles sont bien entendu mises à jour en ligne » a ainsi indiqué le cabinet de Mounir Mahjoubi, mettant de côté le cœur du problème : le format de diffusion.

« La demande de [Next INpact] est irrecevable dès lors qu’elle ne porte pas sur une demande de communication de documents mais tend à modifier les modalités pratiques de fonctionnement du ministère », a de son côté objecté le ministère de la Santé. La CADA n’a pas suivi l’analyse, émettant un « avis favorable à la mise en ligne des agendas sollicités dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable (exemple : CSV, JSON, XML, RDF...), régulièrement actualisés ».

L’autorité a par ailleurs constamment précisé qu’il lui semblait « souhaitable que les agendas ainsi mis en ligne puissent demeurer accessibles sur le même site, à l’instar de ce que propose, par exemple, le ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche ».

Des avis qui ne seront pas forcément suivis...

Les avis de la CADA ne sont toutefois pas contraignants. Ils servent généralement d’aiguillon avant d’éventuels recours devant le juge administratif.

L’initiative commence néanmoins à porter ses premiers fruits. Matignon a par exemple annoncé à la CADA que le service d’information du gouvernement avait « engagé une modification du mode de diffusion de l’agenda du Premier ministre afin d’ajouter aux formats de diffusion actuels (page web et PDF) une diffusion dans le format CSV ». Cette dernière est effective depuis quelques semaines, même si seul l’agenda de la semaine est visiblement maintenu en ligne (voir ici).

Le ministère des Outre-mer avait lui aussi promis « d’ajouter aux formats de diffusion actuels (page web, JPEG et PDF) une diffusion dans le format CSV », et ce « à compter du 1er novembre 2018 ». Sauf erreur de notre part, cette modification n'a malheureusement toujours pas été implémentée.