Acteur incontournable des télécommunications en France, Orange est forcément proche des collectivités locales. Mais alors que celles-ci commencent à déployer en masse leurs propres réseaux, se pose la question des liens avec l'opérateur historique, qui a tissé un réseau de proximité avec les élus.

Pour les collectivités locales, Orange est encore aujourd'hui l'interlocuteur de choix pour le déploiement de l'accès à Internet. C'est le constat de nombre d'élus au moment où la société change son directeur des relations avec les collectivités locales. Au revoir Bruno Janet, qui a tenu plus de dix ans le poste, bonjour Cyril Luneau, son ancien homologue chez SFR Collectivités. Un changement d'apparence anodine, mais il n'en est rien.

L'occasion pour nous de revenir sur les liens très forts qui se sont formés entre l'ex-France Télécom et bon nombre de communes et départements, parfois au prix d'une certaine ambiguïté. Car dans les zones rurales, Orange est présent partout : dans la gestion de réseaux, dans certains conseils municipaux, voire dans des associations d'entrepreneurs et d'élus qu'elle subventionne.

Dans la dernière décennie, ces liens se sont renforcés, sur la base du rôle de service public dont l'entreprise a hérité à certains endroits et d'une toile d'employés présents au quotidien auprès des collectivités. Un maillage important qui peut devenir un risque pour ces dernières. Mais ces derniers mois, les témoignages d'élus et d'experts se sont multipliés pour dénoncer l'ingérence discrète du groupe dans les affaires publiques.

Que se passe-t-il si un projet de réseau d'initiative publique (RIP), financé par l'État, ne plaît pas à l'opérateur historique ? Quels moyens peut-il concrètement mettre en œuvre pour ralentir (voire bloquer) des velléités de concurrencer son réseau, souvent le seul disponible dans les zones les plus rurales du pays ? Des délégués locaux qui cumulent les fonctions de support et d’avant-vente aux élus salariés particulièrement choyés, retour sur les méthodes de l’opérateur historique au moment où Orange change de visage pour les collectivités. Ce sont à toutes ces questions que nous avons voulu répondre à travers cette analyse au long cours.

Une image de service public bien pratique

Comme pour la majorité des pratiques de lobbying, il est avant tout affaire de discours, distillés par Orange aux bonnes personnes. Dernièrement, le sujet qui occuperait l’opérateur historique dans ses échanges auprès des élus serait le déploiement des réseaux d’initiative publique en fibre optique jusqu’à l’abonné (FTTH), dans le cadre du plan France Très Haut Débit (voir notre analyse). Ces réseaux FTTH feront bientôt concurrence à son réseau ADSL dans les zones rurales, ce qui constitue l'une de ses principales réserves d’abonnés.

Face à un projet de réseau qui ne lui convient pas, l’opérateur n’entraverait pas concrètement son déploiement, mais jouerait fortement de sa légitimité historique pour remettre en cause l’idée, à tous les niveaux. Plutôt que de bloquer un projet, ce qui serait répréhensible, il se placerait donc sur le terrain des idées, ce qui n'a rien d'illégal.

« Orange joue de son image de service public, parce qu’ils savent qu’ils sont écoutés. D’autant plus dans les campagnes. À Paris, il y a plein d’opérateurs. En rase campagne, leur parole porte » explique Denis Leroux, président du syndicat mixte Doubs THD, qui accuse Orange d’attaquer son projet de réseau FTTH auprès des élus locaux, maires et communautés de communes. « Beaucoup de gens vivent Orange, qu’ils appellent France Télécom, comme la direction des PTT, une entreprise d’État » confirme le chargé de mission numérique d’un autre département. Dans beaucoup de cas, l’opérateur gère le réseau de bout en bout, à la place des collectivités, comme il l’a toujours fait.

Séduire les élus locaux, quitte à jouer l’ambigüité

Au cœur de cette stratégie, se trouve la direction des relations avec les collectivités locales d’Orange, poétiquement nommée DRCLG, dirigée par Bruno Janet jusqu’au 1er juillet. Éternel communicant, il a travaillé vingt ans à la communication d’Orange avant de prendre la tête des relations avec les collectivités pendant plus de dix ans. Son rôle est clair : être proche des élus locaux. En témoigne son compte Twitter, véritable tour de France des collectivités, avec lesquels il inaugure quasi-quotidiennement des installations télécom.

La DRCLG est découpée par régions, avec un délégué régional (qui s’adresse aux élus départements et régionaux) et un délégué par département (qui s’adresse aux collectivités sous cet échelon). Ces délégués ont un double rôle : répondre aux questions des élus et pousser les solutions d’Orange. Même si ce n’est pas officiellement le cas.

Brunot Janet

« Ma fonction est de rencontrer les élus des départements des Vosges. Il s'agit de leur expliquer ce qu’est l’aménagement numérique du territoire et comment se positionne Orange sur le marché des télécoms, dans l'accompagnement des collectivités. » nous explique Isabelle Pasteur, directrice des relations avec les collectivités locales dans les Vosges, qu’Orange nous a recommandé d'interviewer. « Nous nous adressons aux élus du conseil départemental, régional, aux maires, aux EPCI et aux opérationnels, comme le responsable numérique d'un département. C'est une fonction de pédagogie, sans casquette commerciale. Il s'agit d'être un point d'entrée au sein du groupe » nous précise-t-elle.

Une « casquette commerciale » non-officielle

Les responsables des relations aux collectivités d’Orange sont donc en contact permanent avec ces élus, avant tout parce qu’ils sont devenus un guichet unique. « Aujourd’hui, si vous êtes une collectivité avec un problème technique, c’est l’interlocuteur qu’il faut contacter. Il n'y a plus d’interlocuteur technique. S’il fait bien son travail, il se démène et résout votre problème. C’est une forme de clientélisme » affirme un responsable numérique d’un département.

« Il s’agit de répondre aux problèmes des élus, mais surtout de passer des messages plus ou moins vrais, plus ou moins objectifs. C’est une machine de guerre de communication auprès des élus. Parfois, il y a de l’avant-vente pour leurs solutions. Globalement, ils travaillent ces élus, ils les soignent. C’est une stratégie de lobbying que seul Orange a les moyens d’assumer » nous affirme un ancien employé, au fait de ces activités. Si d’autres opérateurs tentent de mimer la méthode Orange, aucun n’a les moyens ni l’implantation locale de l’ex-France Télécom.

Ce double rôle nous a été confirmé par de nombreux interlocuteurs. Orange préfère pour sa part y voir de la simplicité. « On nous reproche souvent d’être un groupe compliqué. C’est un élément de simplification et de proximité. Certains disent ‘Je suis très proche de vous’, mais le disent depuis Paris. Quand je dis à un élu que je suis très proche du Gers, c’est parce qu’il y a quelqu’un dans le Gers. Même si nous sommes un groupe international, nous sommes celui qui tient à illustrer ses racines locales » nous affirme Bruno Janet. « C’est un facilitateur qui, dès qu’une collectivité a un souci, est là pour le résoudre. Ils sont à l’écoute des collectivités, sollicitent sur le terrain pour voir s’il y a des problèmes et s’il y en a, proposer leurs solutions » résume un spécialiste.

Pousser les solutions d’Orange, plus ou moins discrètement

Pour atteindre le très haut débit (plus de 30 Mb/s en téléchargement), deux solutions s’offrent à celui qui veut déployer un réseau : la montée en débit en réutilisant le réseau cuivre existant, ou la fibre optique, qui demande souvent de construire un nouveau réseau. La première permet d’améliorer les débits face à l’ADSL, quand la seconde offre une qualité de service bien supérieure, sans atténuation ni interférences.

De nombreux départements engagés avec l’État prévoient de déployer du FTTH pour la moitié de la population que les opérateurs délaissent, car n’habitant pas dans des zones assez denses. Orange privilégie pour sa part une double stratégie : de la fibre en premier lieu dans les zones assez denses, et de la montée en débit dans les zones peu denses et rurales, pour un coût moindre, qui sera remplacée dans quelques années par de la fibre.

En proposant sa montée en débit, Orange joue sur la frustration des maires ruraux qui ne verront pas arriver la fibre optique avant plusieurs années. Une méthode qui ne plaît pas à certaines collectivités, avant tout des départements, qui voient d'un mauvais œil la multiplication des investissements là où la fibre est censée couvrir tous les besoins à court ou moyen terme. Selon plusieurs experts, la montée en débit qu'Orange vante comme rapprochant la fibre (des câbles sont tirés au plus près des points de mutualisation) ne serait pas si réutilisable. Les armoires et une bonne partie des équipements de la montée en débit seraient peu exploitables pour de la fibre optique jusqu'à l'abonné.

Selon la dizaine d’élus, fonctionnaires et experts que nous avons interrogés, Orange utilise ses directions locales pour pousser ses solutions auprès des élus, y compris celles régulées par l’ARCEP, le gendarme des télécoms. Son offre de référence de montée en débit, le « PRM », serait une part importante du discours des délégués locaux face à la fibre. « Le principe de la DRCLG est de faire la promotion de leurs offres. Ils le font de manière très subtile, et systématiquement off-the-record » nous affirme un ancien prestataire d’Orange, spécialiste du déploiement des réseaux.

Le but est essentiellement de séduire les maires, notamment ruraux, qui reçoivent les demandes des habitants et peuvent se sentir délaissés par le plan du département. Une mauvaise communication entre un département et une intercommunalité peut ainsi être utile à Orange. « Un élu local (dans une mairie ou intercommunalité) qui constate qu’il n’est pas servi par le plan départemental, avant la deuxième phase [NDLR : dans quelques années] par exemple, peut avoir envie d’avoir quelque chose pour accélérer » explique un spécialiste d’une administration.

Orange ne vanterait pas ses offres, mais des solutions à un problème. « Ils les proposent à tous les niveaux de collectivités. Ils ne viennent pas avec le cahier des charges sur la table en leur disant comment faire pour la commander. Ils leur en parlent, ils la présentent comme une solution à un problème » nous explique un chargé de mission numérique.

Des occasions nombreuses de passer les messages du groupe

Selon nos interlocuteurs, les responsables locaux du FAI participent à de nombreuses réunions et événements locaux, par exemple dans les associations d’entrepreneurs du numérique, que le groupe télécom peut éventuellement sponsoriser. Une méthode confirmée par l’entreprise, qu’elle utiliserait comme un vecteur important pour ses messages. « Orange a des oreilles partout » résume un des spécialistes interrogés. Au niveau national, un des événements les plus emblématiques est le Salon des maires et des collectivités locales, où Orange déploie un large stand. L’occasion notamment de rencontrer les pontes du groupe, dont Bruno Janet, et de signer des conventions avec des collectivités. L’entreprise propose même des résumés vidéo et des entretiens des élus partenaires présents sur le salon.

« Nous avons reçu les plus grandes personnalités venues sur ce salon : le commissaire européen, le président du Sénat, le président de l’Association des maires de France, des ministres, des anciens ministres, mais aussi toute une foultitude d’élus représentant toutes les strates des collectivités territoriales » détaillait Bruno Janet pendant l’édition 2013. Le groupe parraine également le prix Territoria sur l’usage des TIC, qui récompense des initiatives numériques de collectivités.

La DRCLG contribue également à un magazine, nommé Paroles d’élus, où figurent de nombreux témoignages de collectivités et de spécialistes. Édité en lien avec des associations d’élus, le livre a son importance dans la stratégie de l'opérateur (dont le logo figure sur la tranche) en tant que recueil de bonnes pratiques. « Paroles d’élus, c’est parole d’évangile » résume le directeur d’un réseau public. Au-delà de ce type de formule, l’importance réelle du magazine est dure à évaluer, même s’il semble faire la fierté de la DRCLG. Bref, là encore l'ambiguïté est de mise.

La direction des relations avec les collectivités locales, aussi importante soit-elle, ne serait pourtant que la face émergée de l’iceberg. « Le relationnel d’Orange est entretenu au quotidien par une foule de gens de terrain, comme les contrôleurs, qui vont constater les travaux des sous-traitants et sont présents aux réunions » nous explique un spécialiste de l’aménagement du territoire. Les techniciens de maintenance passeraient aussi, dans une moindre mesure, les messages de l’entreprise.

Des élus salariés choyés par l’entreprise, au rôle flou

Mais le cas le plus flou est celui des salariés d’Orange, élus dans des collectivités locales. Les « élus salariés », comme ils sont communément appelés, seraient pour partie des promoteurs des solutions de l’entreprise dans leurs collectivités, selon une majorité de personnes interrogées. Officiellement, la société leur interdit d’intervenir sur les sujets numériques. « Si un élu salarié est élu d’une collectivité locale, il n’intervient dans aucune commission qui concerne les télécoms. C’est extrêmement encadré en interne » déclare ainsi Bruno Janet.

Pourtant, l’entreprise est aux petits soins pour les 1500 élus salariés recensés par le groupe. Des séminaires sont régulièrement organisés pour eux. Selon l’entreprise, il s’agirait de leur donner des clés de compréhension et les armer pour répondre aux questions des habitants et des autres élus. Chez les autres opérateurs, les administrations et les collectivités, ce traitement particulier est mal perçu, surtout quand il est affiché ouvertement. Lors de nos entretiens, un tweet nous a été régulièrement évoqué, pour le symbole qu'il porte :

Ravi d'avoir échangé avec les élus salariés @Orange en @Normandie @Caenlamer @fabiennedulac @jpportron @FBrahimi pic.twitter.com/dvBB1suIZC

— Bruno Janet (@Bruno_Janet) 28 Mai 2015

Ces séminaires sont, selon l’entreprise, l’occasion de faire remonter les problématiques des collectivités et de présenter les solutions du groupe et les « success stories » de réseaux basés sur les recommandations d'Orange, dans un échange privilégié avec le FAI.

« J’y vais avec une casquette propre à mon métier. L'objectif est de pouvoir expliquer la stratégie du groupe, comment elle s’attache à être en soutien aux collectivités » résume Isabelle Pasteur. Cette dernière est à la fois directrice des relations avec les collectivités des Vosges et élue. Mais elle l'est dans un autre département, afin d'éviter tout conflit d'intérêt nous précise-t-on. « Il faut comprendre que la plupart des élus salariés se sont engagés dans les télécoms en tant que fonctionnaires, dans le sens de l’intérêt général, et en politique pour servir leur communauté et leur territoire. Ce sont des gens intimement convaincus que tout ce qu’ils feront sera forcément bénéfique à l’intérêt général » nous explique un ancien prestataire qui a assisté à l'un de ces séminaires d'élus salariés.

Malgré ces attentions, la position de l'opérateur est claire : ses employés ne défendraient pas les couleurs du groupe en local. Problème, de nombreux témoignages contraires nous ont été remontés. « Ça existe chez EDF, Orange, partout... Qu’un agent d’entreprise quelconque ait finalement sur le cœur le logo de son entreprise et le défende, c’est plutôt positif. Il ne faut pas qu’on les formate en missionnaires pur et dur » pondère le sénateur Patrick Chaize avec qui nous avons pu nous entretenir, nouveau président de l'association de collectivités AVICCA.

Il y a dix ans, les « départements innovants » face aux premiers réseaux publics

L’inquiétude actuelle des réseaux publics en fibre optique n’est pas un phénomène nouveau. En 2004, un important changement est apporté par la loi : les collectivités ont enfin des compétences pour créer leurs propres réseaux, avec des projets et des financements prêts à sortir des cartons ; elles ne sont plus dépendantes de France Télécom. Hasard ou non du calendrier, cette même année la fameuse direction des relations avec les collectivités, si centrale, a été créée avec Bruno Janet. L’un de ses premiers faits d’armes a été la charte « départements innovants », encore considérée aujourd’hui par des anciens d’Orange et des spécialistes comme le premier contre-feu face aux RIP. 

Les départements innovants étaient une initiative d’Orange qui visait à se concerter avec des collectivités afin de désigner des zones prioritaires pour l'ADSL. Un vrai succès. « Les départements innovants étaient le meilleur moyen d’enterrer des initiatives de départements. Ils ont réussi. Des collectivités qui voulaient se lancer avec un réseau public ont renoncé après qu’Orange est passé avec cette convention » nous explique un spécialiste de l’aménagement du territoire.

« C’était vraiment de l’embrouille. On mettait les collectivités en concurrence, elles devaient fournir des listes de 100 abonnés qui étaient prêts à signer... On les a impliquées, mais du point de vue du réseau, ils n’en avaient rien à faire ! On continuait à déployer comme on avait déjà prévu de le faire. C’était vraiment de la pure communication, pour occuper le terrain, associer les politiques et apparaître comme les sauveurs » décrit pour sa part un ancien employé d’Orange, au fait du réseau de l’époque.

Au même moment, un avis du Conseil de la concurrence mettait en évidence certaines de ces critiques, notamment le peu de contraintes qu’imposait cette charte. Le Conseil notait également le risque de confusion entre le rôle de service public et les intérêts privés de l’opérateur historique, qui est au cœur des critiques actuelles par les collectivités.

Est-ce que les départements innovants contraient vraiment les RIP ? « Pas du tout » répond Bruno Janet. « Les premiers RIP ont été lancés en 2004, la première charte a été signée le 24 janvier, alors vous voyez. C’était la volonté du groupe de dire ce qu’on allait faire (ce que nous demandaient les élus) et de le faire main dans la main avec les collectivités locales. »