Voté par les sénateurs, le projet de loi sur la sécurité publique et contre le terrorisme est maintenant dans les mains des députés. Tour d’horizon des principales dispositions adoptées, en prévision de la fin de l'état d'urgence le 1er novembre 2017.

« Nous voulons sortir de l'état d'urgence, mais nous ne pouvons le faire sans adapter notre dispositif de lutte contre le terrorisme ». Voilà en substance comment le ministère de l’Intérieur a fait l’éloge de son projet de loi. Pour mémoire, celui-ci transpose dans le droit commun plusieurs dispositions inspirées de la loi de 1955 sur l’état d’urgence. L’exécutif a néanmoins profité de ce véhicule pour introduire de nouvelles mesures non prévues par le texte visant cette situation exceptionnelle.

Périmètres de protection

L’article 1 du projet de loi autorise le préfet à instaurer des périmètres de protection afin d’assurer la sécurité d’un lieu ou d’un événement soumis à un risque d’actes de terrorisme.

Dans son arrêté, il devra justifier la création de cette zone de protection à raison de « sa nature et de l’ampleur de sa fréquentation ». Son étendue et sa durée seront « adaptées et proportionnées aux nécessités », sachant qu’un plafond d’un mois est prévu par le texte. Ce délai d’ailleurs pourra être renouvelé si les conditions de sa création « continuent d’être réunies.  »

Sur ces périmètres de sécurité, l’accès et la circulation des personnes seront réglementés en tenant compte des impératifs de vie privée, professionnelle et familiale. Avec le consentement des personnes, différentes mesures seront alors mises en œuvre : palpations de sécurité, visites de véhicules, inspections visuelles et fouilles des bagages.

« La palpation de sécurité est effectuée par une personne de même sexe que la personne qui en fait l’objet » prévient désormais le projet de loi modifié au Sénat. Des agents de police municipale pourront seconder les forces de l’ordre sur certaines opérations mais seulement sous l’autorité d’un officier de police judiciaire.

Chacun sera libre de refuser les palpations de sécurité, l’inspection visuelle ou la fouille de ses bagages ou la visite de son véhicule. Mais dans ce cas, la personne se verra interdit d’accès ou reconduite d’office à l’extérieur du périmètre.

Une société du soupçon

En séance, la sénatrice écologiste Esther Benbassa a déposé un amendement de suppression de cet article 1er, épinglant « une société du soupçon qui permet de contrôler, de fouiller sans motif valable. Une société qui favorise la stigmatisation de nos concitoyens musulmans, une société qui, loin de lutter contre les discriminations, les facilite. Notre devoir est de lutter contre les contrôles au faciès et non de les encourager ». Son texte sera repoussé.

« Lorsque l'on participe à une manifestation, on sait aujourd'hui qu'il y a un danger » a estimé David Assouline (PS) qui craint un certain automatisme en invoquant le danger terrorisme. « Dès lors qu'il est possible, lors d'une grande manifestation se déroulant à Paris – place de la République ou place de la Bastille, par exemple –, de contrôler l'accès, fouiller, établir un périmètre, on pourrait invoquer le danger terroriste. Il est d'ailleurs arrivé qu'on le fasse ! »

Gérard Collomb, ministre de l’Intérieur, a tenu à rassurer les sénateurs : « nous parlons ici d'événements culturels et sportifs, et non des défilés, cortèges ou rassemblements de personnes sur la voie publique, lesquels relèvent des articles L. 211–1 et L. 214 du code de la sécurité intérieure. Nous l'avons affirmé et réaffirmé, ces mesures ne seront pas utilisées pour maintenir l'ordre public ».

Seul hic, le projet de loi ne décrit pas la spécialisation affichée par le ministre. Les zones de protection visent largement un lieu ou un événement « soumis à un risque d’actes de terrorisme à raison de sa nature et de l’ampleur de sa fréquentation ». Quant à l’article L.214 du Code de la sécurité intérieure, on a eu beau chercher : il n’existe pas.

Remarquons enfin que le texte modifié en commission des lois exigeait un risque terroriste « actuel et sérieux ». Ce double verrou a finalement sauté en séance, à la demande du gouvernement.

Fermeture des lieux de cultes

La mesure est plus directement inspirée par la loi sur l’état d’urgence. Un arrêté du préfet pourra décider de cette fermeture « aux seules fins de prévenir des actes de terrorisme ». Il suffira que des propos, des écrits ou des activités qui se déroulent en leur sein « provoquent à la violence, provoquent à la commission d’actes de terrorisme ou font l’apologie de tels actes ».

Cette fermeture s’étendra au maximum sur six mois. L’arrêté sera assorti d’un délai d’exécution « qui ne peut être inférieur à quarante-huit heures, à l’expiration duquel la mesure peut faire l’objet d’une exécution d’office ». Le texte ouvre cependant la possibilité à quiconque ayant intérêt de saisir la juridiction administrative, auquel cas l’exécution d’office exigera le respect d’une obligation d’information des parties.

Dans le texte initial, le gouvernement justifiait la fermeture des lieux de cultes en retenant comme critères « les idées ou théories » qui y sont diffusées. Le bout de texte, contesté en raison de son imprécision, a été remplacé par « les écrits ».

Les mesures individuelles de contrôle administratif

Il s’agit probablement du cœur du projet de loi. Le texte permet au ministre de prendre des mesures de surveillances visant « toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ».

Et encore, ces conditions doivent être complétées par une alternative. Soit l’individu en question « entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme » soit « soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ».

Quelles mesures ? Le ministre pourra, après en avoir informé le procureur de la République de Paris et celui territorialement compétent, obliger cette personne à ne pas se déplacer au-delà d’un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur à la commune. Le même individu pourra être obligé de pointer dans la limite de trois fois par semaine à la gendarmerie ou à la police. Enfin, il devra déclarer son lieu d’habitation et tout changement de celui-ci. Trois dispositifs décidés pour 3 mois renouvellement dans les mêmes conditions.

En séance, Marie-Noëlle Lienemann a trouvé l'ensemble absurde : « on va assigner non pas à résidence mais dans la commune une personne que l'on suspecte, sans preuve, de vouloir commettre un attentat. Or cette personne peut très bien aller trucider quelqu'un dans la commune ! ».

Plus d'obligation de fournir ses identifiants

On le voit, les sénateurs ont surtout fait sauter l’obligation de déclarer ses identifiants, comme le voulait le texte initial du gouvernement. Ce dernier est revenu à la charge au travers d’un amendement. « Il s'agit, au travers de cet amendement, de rétablir la possibilité d'obliger une personne à communiquer ses numéros d'abonnement et ses identifiants. Je précise que cette mesure ne concerne pas les codes secrets. Nous n'avons pas l'intention d'écouter les conversations privées : il s'agit uniquement des identifiants » a exposé Gérard Collomb.

Seulement ses propos sont un peu contredits par l’amendement qu’il a défendu. Une telle communication, indique le document, « permettra aux services de renseignement de disposer rapidement de ces informations afin de pouvoir solliciter rapidement, auprès du Premier ministre, dans le cadre de la loi relative au renseignement (…) et après avis de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), des autorisations de mise en œuvre de techniques de renseignement ».

Certes, l’exécutif ajoute qu’ « au demeurant, cette obligation de communication ne permet pas, par elle-même, à l’autorité administrative d’avoir directement accès aux contenus stockés dans les terminaux téléphoniques ou numériques (…) puisque la communication des mots de passe est expressément exclue ». Cependant, tout la finesse de l’argumentaire se retrouve dans l’adverbe « directement » puisque les services du renseignement disposent d’une armée d’outils pour prendre connaissance d’un contenu sans pour autant détenir préalablement le mot de passe (chevaux de Troie, etc.).

La mauvaise pensée de Michel Mercier

Le rapporteur Michel Mercier s’est opposé à cet amendement en listant quatre raisons principales. D’un, « aucun cadre juridique n'est prévu pour encadrer la conservation et de l'utilisation de ces données » notamment s’agissant de la durée de conservation, des finalités, des conditions d’utilisation ou des voies de recours. De deux, « cette obligation serait sanctionnée pénalement et porte donc atteinte aux droits de la défense en obligeant la personne concernée à faciliter sa propre incrimination ».

De trois, « cette obligation n'était pas exigée pendant l'état d'urgence. Il serait paradoxal d'imposer des obligations plus grandes dans le droit commun que durant l'état d'urgence ». De quatre enfin, « cette demande est complètement inutile » a-t-il soutenu face au ministre. Et pour cause, pour décider d’assigner une personne dans une commune, « vous avez obtenu quelques informations, fournies par les services de renseignement. S'ils ont pu considérer qu'il fallait contraindre cette personne à rester dans sa commune, ils avaient certainement trouvé ses identifiants électroniques ».

Michel Mercier aura « une pensée mauvaise » en séance. « La seule justification de cette mesure se trouverait-elle dans votre souhait d'échapper aux dispositions de cette loi de 2015 ? [la loi renseignement, ndlr] Rassurez-vous, j'efface immédiatement de mes pensées ce soupçon, et je suis certain que vous accepterez de renoncer à cette mesure inutile, sans effet sur l'efficacité de l'administration, mais qui risque de poser de lourds problèmes de contentieux. »

« Pourquoi défendons-nous cette mesure ? lui a répondu Gérard Collomb. Parce que si la personne surveillée achetait demain un nouveau téléphone sans le déclarer, ce qui arrive souvent, elle serait alors passible de trois ans de prison, ce qui est quelque peu dissuasif ! »

Finalement cette construction gouvernementale a été repoussée par les sénateurs. Bien sûr, il ne manquera pas de le réintroduire victorieusement devant les députés où le groupe LREM a la majorité absolue.

Le pratique bracelet électronique

Plutôt que de pointer régulièrement au poste, l’individu soupçonné pourra, sur proposition du ministre de l’intérieur, opter pour un bracelet électronique. Ses déplacements seront alors limités sur le territoire du département. Cette surveillance localisera la personne uniquement si elle quitte cette zone géographique ou bien en cas d’altération du bracelet.

Un passage du projet de loi a fait tiquer le sénateur Jean-Yves Leconte : un décret en Conseil d'État « peut déterminer les conditions dans lesquelles la mise en œuvre du dispositif technique permettant le contrôle à distance prévu au troisième alinéa, pour lequel peut être mis en œuvre un traitement automatisé de données à caractère personnel, peut être confiée à une personne de droit privé habilitée ».

Pour le parlementaire, « confier la mise en œuvre du dispositif de surveillance et de gestion des bracelets électroniques à une personne de droit privée n'est pas acceptable ». Le ministre a assuré que cet extrait visait simplement les marchés publics de fourniture de ces bracelets, outre leur pose afin d’alerter policiers et gendarmes.

Au lieu et place de ces mesures, le ministre, après information du procureur, pourra obliger la personne à déclarer son domicile et tout changement de domicile, outre « signaler ses déplacements à l’extérieur d’un périmètre déterminé ne pouvant être plus restreint que le territoire de la commune de son domicile ». Le tout pour une période de 6 mois renouvelable.

Enfin dernière option, cette fois cumulative, le ministre de l’intérieur pourra interdire aux individus concernés « de ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont le comportement est lié à des activités à caractère terroriste ». Le délai est identique : 6 mois, renouvelable.

La violation de l’une des mesures individuelles de surveillance sera puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende.

Visites et saisies administratives 

Il s‘agit de l’équivalent des perquisitions administratives bien connues de l’état d’urgence, après adaptation. Le préfet pourra saisir le juge des libertés et de la détention (JLD) du tribunal de grande instance de Paris qui autorisera par ordonnance « écrite et motivée » la visite d’un lieu et la saisie des « documents, objets ou données » aux fins de prévenir des actes de terrorisme.

Ce système viendra concurrencer les perquisitions judiciaires lorsque les éléments seront insuffisants…mais le JLD devra néanmoins motiver son ordonnance. Pas simple !

Cette visite exigera en « des raisons sérieuses de penser » que le lieu est fréquenté par une personne « dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics ». Une autre condition alternative s’ajoute : l’individu « soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme » soit « soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ».

Elle devra en principe avoir lieu entre 6 et 21 heures, « sauf autorisation expresse, écrite et motivée, accordée par le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris, fondée sur l’urgence ou les nécessités de l’opération ».

Lors de l’opération, l’ensemble des équipements informatiques pourront être auscultés, les données saisies ou copiées. C’est le JLD qui autorisera l’exploitation de ces informations. Son ordonnance sera susceptible d’appel devant la cour d’appel de Paris. 

La sénatrice Marie-Noëlle Lienemann a été, comme d’autres, très critique sur ce mécanisme. Inspirée par la juriste Mireille Delmas-Marty, elle remarque que « considérer une personne comme potentiellement dangereuse, sur un plan qui n'est pas celui de la culpabilité ni de la responsabilité, c'est mettre en cause le principe selon lequel on refuse de la tenir a priori pour coupable, et donc le principe de la présomption d'innocence ».

Un texte applicable jusqu’au 31 décembre 2021

Les sénateurs ont adopté, avec l’aval du gouvernement, le caractère temporaire de la plupart de ces mesures qui s’éteindront automatiquement au 31 décembre 2021. Cela concerne les assignations dans un périmètre géographique, les mesures individuelles de surveillance, la surveillance par bracelet électronique et enfin les visites et saisies domiciliaires.

Toujours dans le cadre de cet amendement déposé par le sénateur Michel Mercier, le gouvernement aura obligation de remettre au parlement un rapport sur l’application de ces mesures. « Le droit que nous créons nécessite d'être expérimenté ».

À l’aide de cette base de connaissance, en 2021, le Parlement « aura à délibérer » pour savoir si ces mesures « doivent continuer à figurer dans notre droit ou non ».

Passager Name Record

Les articles 5 et 6 du projet de loi « visent à élargir et à faire entrer dans le droit commun le PNR, ou Passenger Name Record, disposition européenne de fichage de l'ensemble des déplacements aériens réalisés sur le territoire de l'Union européenne » a résumé la sénatrice Évelyne Rivollier. « Sont collectés au sein de ce fichier les coordonnées du voyageur, ses informations bancaires, ses itinéraires de voyage et son régime alimentaire ».

On se souvient que la CNIL a regretté ne pas avoir été consulté par le gouvernement en amont de ce fichage monstre de millions de voyageurs. « Plus de cent millions de voyageurs issus de plus de 235 compagnies aériennes sont concernés » a-t-on chiffré en séance. 

Pour contrattaquer les critiques, Gérard Collomb a rappelé que la France avait l’obligation de transposer avant le 25 mai 2018 la directive du 21 avril 2016 sur le PNR. La CNIL a cependant épinglé le fait que le traitement envisagé en France est plus ample que celui prévu par le droit européen. Il pourra « être utilisé, par les services de renseignement, à des fins de prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation ».

La surveillance hertzienne

Une autre disposition a été votée par les sénateurs. Elle vise à rectifier le droit du renseignement suite à la censure de la surveillance hertzienne par le Conseil constitutionnel en octobre 2016. Celui-ci avait critiqué le fait que ces mesures ne soient encadrées dans le Code de la sécurité intérieure au prétexte de surveiller l’hertzien plutôt que le filaire.

Le texte crée une nouvelle technique de renseignement : les interceptions de correspondances échangées (écoutes) des communications empruntant « exclusivement la voie hertzienne », celles « n’impliquant pas l’intervention d’un opérateur de communications électroniques, lorsque ce réseau est conçu pour une utilisation privative par une personne ou un groupe fermé d’utilisateurs ». Le processus impliquera un autorisation du premier ministre et un avis simple de la commission de contrôle des techniques du renseignement. La surveillance pourra viser des individus connus ou à défaut un réseau identifié.

« Sont notamment concernées par ce nouveau régime les communications radio dites PMR  (réseau mobile privé de télécommunications, ndlr), soit des systèmes de communications radio de « point à point », tels les dispositifs de talkie-walkies numériques »  avait expliqué Michel Mercier dans son rapport en Commission des lois.

Un autre cadre juridique est prévu pour les communications hertziennes mais qui ne relève pas d’un réseau privatif. Sont visés ici, selon le même document, « la CB, les radioamateurs, les talkie-walkies analogiques ainsi que les communications radio longues distances et très longues distances ». Cette fois, les services du renseignement n’auront pas à décrocher par le couple autorisation du premier ministre et avis préalable de la CNCTR. Ils sont autorisés par la loi à procéder à ces interceptions.

Dans son contrôle a posteriori, la CNCTR aura à veiller au respect « des champs d’application respectifs » de ces mesures de surveillances. Elle sera informée « du champ et de la nature des mesures prises » et pourra à sa demande se faire présenter les capacités d’interception mises en œuvre et se faire communiquer les renseignements collectés. Mais ces échanges n’auront que pour objectif de lui permettre de bien vérifier le respect de ces champs, pas davantage. Le gouvernement voulait raboter davantage son pouvoir d’information, mais son amendement en ce sens a été repoussé.