Open Data : le rapport Trojette invite l’exécutif à supprimer les redevances

Le mouvement d’ouverture des données publiques est victime en France des (trop) nombreuses redevances auxquelles sont soumis certains jeux de données. C’est en tout cas ce qui ressort d’un rapport commandé par le Premier ministre à un magistrat de la Cour des comptes, lequel vient d’être rendu public. Explications.

En décembre 2012, à l’issue du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP), Jean-Marc Ayrault avait tenu à « réaffirmer le principe de gratuité de la réutilisation des données publiques ». Le Premier ministre avait cependant souhaité dans le même temps qu’une évaluation des modèles économiques de l’Open Data gouvernemental soit menée, afin de mesurer notamment l’impact des redevances réclamées aux réutilisateurs de certains jeux de données publiques (voir par exemple  notre article sur les sommes collectées par l’État grâce aux données de la plateforme gouvernementale relative au prix des carburants, « prix-carburants.gouv.fr »).

Cette mission fut confiée quelques semaines plus tard à Mohammed Adnène Trojette, magistrat à la Cour des comptes. Le rapport du haut fonctionnaire, finalisé depuis cet été, a été remis officiellement hier au chef du gouvernement et dévoilé par la même occasion au public (PDF).

Trop de redevances

Si le rapport salue dans un premier temps la « volonté politique » ayant permis à l’Open Data d’émerger depuis une quinzaine d’années, le bilan tourne vite au vinaigre. En effet, après avoir insisté sur le fait que l’État ait « pris conscience de l’importance des données produites et collectées par ses services et de la nécessité de les mettre gratuitement à disposition d’utilisateurs et de réutilisateurs, pour renforcer la démocratie et développer l’économie, ainsi que pour moderniser l’action publique », Mohammed Adnène Trojette regrette qu’une « vingtaine de services publics administratifs [aient] institué ou maintenu des redevances de réutilisation ». Autrement dit, le principe de gratuité a beau être présenté comme étant la règle, il demeure encore une exception trop souvent répandue.

S’agissant justement de ces fameuses redevances, le rapport estime que leurs recettes se sont élevées à 36,8 millions d’euros en 2010, 52,1 millions d’euros en 2011, puis 34,7 millions d’euros en 2012. Principaux bénéficiaires : l’INSEE (qui est également le plus gros « fournisseur » de données publiques en Open Data) ainsi que l’Institut géographique national (IGN), avec près de 10 millions d’euros chacun générés l’année dernière. Le magistrat à la Cour des comptes s’inquiète cependant d’une « érosion importante des recettes en "périmètre courant" ». Cette diminution progressive trouve en partie son explication dans le fait que certains réutilisateurs de données publiques n’ont pas forcément besoin de renouveler leur licence une fois les données en leur possession (Google avec les cartes de l’IGN par exemple).

Autre particularité soulevée par Mohammed Adnène Trojette : les redevances sont souvent payées par l’administration elle-même. Ainsi, « près de 5 millions d’euros, soit environ 14 % des recettes tirées de redevances de réutilisation, ont été versés en 2012 par des acheteurs publics, pris dans une acception large et incluant notamment, outre les services de l’État et des collectivités territoriales, les chambres consulaires, les services publics industriels et commerciaux, certains établissements publics sui generis (la Banque de France, par exemple) et les sociétés dont l’État est actionnaire ».

Une situation « préjudiciable » pour la France

Le rapport identifie plusieurs raisons à la mise en place de ces redevances : besoins budgétaires, situations de monopole, visions patrimoniale des informations et de la ressource qui en est tirée, volontés de limiter la demande ou de protéger un écosystème existant, etc. « L’administration institue ou maintient des redevances de réutilisation, diversement motivées, et parfois faiblement légitimes » relève à cet égard le magistrat.

Face à ce constat, Mohammed Adnène Trojette juge cette situation « préjudiciable ». Et ce d’autant plus que les jeux de données soumis à redevance sont souvent des jeux « utiles à l’exercice de la démocratie » et « à fort potentiel socio-économique » - à l’image par exemple des données géographiques, météorologiques ou de santé. « Si la dépendance envers la redevance de plusieurs services publics est indéniable, la transition vers de nouveaux modèles économiques revêt un caractère d’urgence » estime ainsi le haut fonctionnaire. Il s’agit selon lui de « maintenir et améliorer la qualité des informations publiques », mais aussi, plus largement, de « garantir la pérennité du service public ». Il dresse ainsi trois pistes d’évolution des systèmes de mise à disposition des données publiques.

Trois pistes pour une transition jugée « urgente »

Tout d’abord, le rapporteur considère que « les redevances de réutilisation ne devraient pas constituer de barrière aux réutilisations » : « Non seulement de telles barrières sont contraires à l’orientation fixée par les autorités de l’État, mais en outre, elles risquent de limiter les démarches en faveur de la transparence et la modernisation de l’action publique et de porter atteinte au développement économique ». Autrement dit, la gratuité devrait être davantage généralisée. Le magistrat de la Cour des comptes n’appelle cependant pas à l’abandon total des redevances. Il estime en effet que « les coûts marginaux inhérents à la diffusion des informations sur les plateformes peuvent éventuellement être couverts par une redevance », à condition toutefois que cette dernière « ne constitue ni un frein à la réutilisation ni une barrière à l’entrée des réutilisateurs ». En fait, le rapport appelle l’administration à privilégier « les modèles combinant gratuité et tarification progressive, selon le type de réutilisateurs et en fonction de critères correctement définis au regard de la valeur ajoutée par la plateforme ».

Ensuite, il invite les autorités à agir sur les plateformes de mise à disposition des jeux de données publiques. « Les infrastructures informationnelles de mise à disposition de l’information publique représentent de nos jours des biens publics aussi importants que les infrastructures physiques et dont on peut attendre des externalités positives aussi importantes ». En l’occurrence, il est question de favoriser le développement d’interface technique « standard, adaptée et stable » et dont les contenus sont susceptibles d’être valorisés. « La vie [d’un tel] écosystème suppose un effort d’écoute et de satisfaction des besoins, par exemple par une démarche d’animation (forums d’échange, espaces d’expression) » précise le magistrat.

Enfin, le rapport préconise aux pouvoirs publics d’expérimenter « des modes de financement alternatifs, notamment coopératifs », afin de financer les investissements relatifs aux plateformes de données publiques. Mohammed Adnène Trojette estime ainsi que si « les dépenses permanentes devraient être couvertes par dotation budgétaire », les coûts marginaux pourrait quant à eux être parfois « portés par certains réutilisateurs, selon des modèles économiques dynamiques et adaptés à la valeur ajoutée par la plateforme ». Concrètement, cela pourrait soit se traduire par « la contribution volontaire d’un ou plusieurs acteurs extra-étatiques - entreprises, collectivités publiques, etc. - au financement de la mise en place de la plateforme ou de la libération d’un stock de données figées, dans le cadre du mécénat ou de la participation à un fonds dédiés aux infrastructures informationnelles », soit par une opération de financement participatif (« crowdfunding »), auprès donc d’un public plus large.

« Une telle transition est non seulement indispensable mais aussi inhérente aux "lois du service public", en vertu du principe de mutabilité, dont doit être déduite une exigence d’innovation technologique et d’adaptation des modèles économiques, des modes de production et de diffusion de la donnée publique » estime en conclusion le rapport Trojette.

Matignon promet des suppressions de redevances pour l’année prochaine

Après avoir officiellement reçu ce rapport, le Premier ministre a fait savoir par voie de communiqué qu’il présenterait lors du prochain CIMAP (au mois de décembre) « la doctrine d’ensemble du gouvernement en matière d’exception à la gratuité ». Il devrait également faire connaître à ce moment là « les premières décisions de suppressions de redevances pour 2014 ». Restera maintenant à voir quelles propositions seront - éventuellement - retenues par l’exécutif. Car comme le relevaient nos confrères des Échos hier, « dans un contexte budgétaire serré, sacrifier des recettes à court terme pour privilégier un modèle de long terme pourrait rencontrer de nombreux obstacles ».

Quoi qu'il en soit, la promesse d’arbitrages rendus d’ici le mois prochain n’est pas au goût de l’association Regards Citoyens, pour qui « l’absence d’annonce du gouvernement est significative du flou avec lequel l’exécutif gère la libération des données publiques et plus largement le numérique ». L’organisation regrette au passage que ce manque d’impulsion conduise en fin de compte chaque administration à gouverner seule en matière d'Open Data.

« Les nombreuses pressions, externes comme internes, pour conserver le statu quo de la fermeture et de l’opacité continuent à plomber la France dans le mouvement en marche de l’Open Data » déplore également Regards Citoyens, à la lumière notamment des récents classements reléguant la France loin derrière certains de ses partenaires, à l’image du Royaume-Uni et des États-Unis (qui sont d’ailleurs souvent montrés en exemple au cours du rapport Trojette). L’association ne manque pas de rappeler qu’elle avait déjà proposé l’une des pistes évoquées par le magistrat à la Cour des comptes : celle des modèles contributifs, qui auraient pour mérite selon elle « de conserver des revenus provenant d’acteurs privés, tout en levant les barrières financières incompatibles avec l’OpenData ».