En réponse à un référé de la Cour des comptes, Édouard Philippe souhaite qu’un « premier bilan de la mise en œuvre de l’ouverture des données [publiques] et de ses impacts » soit réalisé, dès cette année. Le Premier ministre a dans le même temps décidé de mettre définitivement fin aux redevances, notamment de l'IGN, à « horizon 2022 ».

Même la Cour des comptes le dit, avec un art certain de la litote : la mise en œuvre du volet « Open Data » de la loi Numérique de 2016 « ne se fait pas sans difficulté ». L’institution vient de se pencher sur la « valorisation des données » de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), de Météo-France et du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema).

Dans un référé publié lundi 11 mars, les trois opérateurs, qui relèvent tous du ministère de la Transition écologique, en prennent clairement pour leur grade. La Cour des comptes pointe explicitement leurs « difficultés récurrentes et multiples pour se conformer au droit ».

Multiples manquements aux lois Lemaire et Valter sur l’Open Data

La liste des manquements s’avère relativement longue : « l'obligation de publication de répertoires des principales données détenues n'est pas respectée ; de nombreux logiciels et certaines de leurs bases de données, qui pourraient être qualifiés d'informations publiques, ne sont pas mis à disposition du public ; il en est de même des codes sources et paramétrages de certains modèles informatiques de Météo-France ».

Bien que la « loi Valter » de 2015 ait gravé dans le marbre le principe de gratuité des données publiques, la Cour des comptes s’inquiète d’entorses trop nombreuses à ce texte (qui autorise malgré tout certaines redevances). « La complexité de la tarification de I'IGN n'apparaît pas conforme à l'esprit, sinon à la lettre, des textes » regrettent ainsi les magistrats.

Avant de poursuivre : « Les licences accompagnant la réutilisation des données, obligatoires en cas de perception de redevances, ne sont pas toutes homologuées (Météo-France) ou le sont à titre dérogatoire et temporaire (IGN) ; certaines de leurs caractéristiques apparaissent très contraignantes, à la fois pour les opérateurs et les réutilisateurs des données. »

Le Cerema fait encore plus fort « en vendant des logiciels et des publications hors habilitation à percevoir des redevances », pour environ 500 000 euros par an.

L’État invité à procéder à des « clarifications »

La Cour des comptes reconnait néanmoins que l’IGN, Météo-France et le Cerema sont soumis depuis plusieurs années à « une forme d'injonction paradoxale : développer leurs ressources propres, notamment par la commercialisation des données, tout en procédant à leur diffusion gratuite » (telle que prévue par la loi Lemaire).

Les recettes de ces opérateurs ont d’ailleurs clairement diminué : « En 2013, les ventes de données brutes représentaient encore 36 % (14,7 M€) du chiffre d'affaires de I'IGN : elles n'en représentent plus que 12 % (6,6 M€) en 2017. » Aussi, « les recettes grand public de Météo-France sont passées de 17,8 M€ en 2012 à 9 M€ en 2017 » (voir d'ailleurs cet article que nous avions consacré à l'établissement public).

L’institution de la Rue Cambon souligne également la « complexité technique de la matière », et le changement « radical » impulsé par la loi Numérique. Mais surtout, elle déplore un « manque d'orientations claires de la part de l'État ».

« Il est indispensable que le périmètre des informations publiques devant être mises à disposition gratuitement soit précisé, en particulier en ce qui concerne les logiciels produits par les administrations, leurs bases de données « intermédiaires » et leurs publications », affirme la Cour des comptes. Ce n’est d’ailleurs pas la première fois que l’interprétation de la loi Numérique pose question, notamment du fait que celle-ci impose la mise en ligne, en Open Data, des « bases de données » ou des données dont « la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ».

Les magistrats plaident enfin pour « un pilotage plus efficace de l'ouverture des données », les yeux rivés sur l’enlisement du projet de Base d’adresses nationale (BAN).

Le Premier ministre veut un « premier bilan » de l'Open Data « sous six mois »

En réponse à ce référé, le Premier ministre a annoncé à la Cour des comptes qu’il convenait effectivement de « corriger » certains points. Édouard Philippe explique avoir demandé à l’Inspection générale des finances d’établir « sous six mois », avec le soutien de la Direction interministérielle au numérique (DINSIC), « un premier bilan de la mise en œuvre de l’ouverture des données et de ses impacts, des difficultés rencontrées par les ministères et leurs opérateurs ». L’objectif est également de faire émerger des propositions de « mesures d’accompagnement adaptées ».

« Je souhaite, par ailleurs, que nous puissions, dans les mois à venir, remettre en place une gouvernance et un suivi interministériels réels des déclinaisons sectorielles de notre politique de la donnée, à commencer par la donnée géographique », poursuit le locataire de Matignon.

Guide pédagogique, mission sur l'ouverture des codes sources...

Quant à la « clarification » réclamée par la Cour des comptes, Édouard Philippe reconnait qu’il est « nécessaire de mieux accompagner les services de l’État, les collectivités territoriales, les délégataires de services publics et tout autre acteur concerné dans l’application de la réglementation relative à l’ouverture des données ». À cette fin, le Premier ministre a demandé à la DINSIC « d’établir et de diffuser sous trois mois un guide pédagogique et opérationnel sur ces sujets ».

S’agissant du cas particulier des codes sources, Matignon estime que leur ouverture « soulève des difficultés supplémentaires, par exemple dans son articulation avec la propriété intellectuelle ». Édouard Philippe a ainsi décidé de lancer « rapidement » une « mission inter-inspections », « dans le but d’évaluer précisément l’impact de l’ouverture des codes sources en open data, et de clarifier, si cela est nécessaire, la doctrine sur les codes sources et les données intermédiaires ».

Le Premier ministre annonce enfin que la gratuité des données publiques sera « complète à horizon 2022 ». Autrement dit, il n’y aura plus de redevances. Cette décision « permettra de simplifier de manière efficace la question de l’utilisation des licences dans la mesure où elle permettra de s’affranchir des doubles licences existantes (payantes ou gratuites avec obligation de repartage), facilitant ainsi le passage à la licence ouverte, se félicite Édouard Philippe. Il ne devra alors être recouru à des licences spécifiques, qui restreignent les possibilités de réutilisation des données, qu’à titre très exceptionnel et dûment justifié. »

Une gratuité « complète » à horizon 2022, y compris pour l'IGN et Météo-France

Quant aux cas particuliers de l’IGN, de Météo-France et du Cerema, l’exécutif reconnaît que « si des compensations financières ont pu être versées, elles ont été partielles et non systématiques ».

Le locataire de Matignon explique avoir invité chacun de ces opérateurs à « redéfinir dans les plus brefs délais, et au plus tard à l’été 2019, son modèle économique et les conditions de son équilibre budgétaire, d’analyser les risques et opportunités spécifiques liés à l’ouverture des données et codes sources, d’identifier en conséquence de nouveaux positionnements et offres de services, et d’évaluer les besoins d’investissement spécifiques pour une bonne et rapide transition ».

Le Premier ministre confirme ses objectifs : une généralisation progressive de la gratuité « au plus tard en 2022 ». Ce qui passera « notamment pour l’IGN, par une ultime homologation de sa licence gratuite jusqu’à cette date ».

Au regard de « l’importance » du projet BAN, l’exécutif a demandé à la DINSIC et aux acteurs concernés « de mettre en œuvre de nouvelles modalités de gouvernance et de fonctionnement, reposant sur la gratuité et en même temps sur la qualité de mise à jour collaborative ». Objectif : « que la BAN soit effectivement diffusée gratuitement dans les plus brefs délais et au plus tard au 1er janvier 2020 sous licence ouverte ».

Édouard Philippe promet enfin la publication d’une circulaire invitant les services de l’État à « utiliser préférentiellement » les données en Open Data « produites par d’autres acteurs publics ».