Mes-Aides, Le Taxi, Marchés Publics Simplifiés, La Bonne Boîte et bientôt le « Pass Culture »... Depuis 2013, l’État multiplie les projets en mode « start-up d’État ». Retour sur cette (petite) révolution.

« Quelle que soit l’ambition, même la plus complexe, notre conviction est que l’on peut toujours arriver en moins de six mois et pour moins de 200 000 euros à un « minimum viable product », c’est-à-dire une première version minimale dont un premier usager trouve qu’elle produit un résultat préférable à l’état antérieur. » C’est dans ces termes qu’Henri Verdier, le numéro un de la Direction interministérielle au numérique (DINSIC), a présenté les start-ups d’État aux députés, le 13 février dernier lors d’une audition à l’Assemblée nationale.

À des années-lumière des méthodes empruntées pour les projets pharaoniques de type Louvois ou Dossier médical personnel (DMP), les « méthodes agiles » employées pour les start-ups d’État ont été officiellement saluées à de nombreuses reprises ces derniers mois.

Le rapport de préfiguration du Grand Plan d’investissements, annoncé en septembre dernier par le Premier ministre, appelait ainsi les administrations à « privilégier » cette approche, en raison de son « efficacité pour produire des outils informatiques adaptés aux besoins, dans des délais et des budgets sensiblement mieux maîtrisés que les méthodes traditionnelles de conduite de projet ». Plus récemment, la Cour des comptes a elle aussi invité la DINSIC à « accélérer » sur cette voie.

Ce « succès » serait toutefois « extrêmement fragile », selon l’un de ses principaux initiateurs, Pierre Pezziardi.

• Découvrir toutes les start-ups d’État

Un « incubateur de services publics numériques » officiellement lancé en 2015

Pour mieux nous plonger dans le monde des start-ups d’État, nous avons pu assister à l’une réunions ayant régulièrement lieu dans les locaux de l’incubateur de services numériques de la DINSIC (lequel a officiellement vu le jour en septembre 2015).

L’ambiance se veut décontractée, mais sérieuse. Tout le monde est debout dans un open space. À tour de rôle, chaque responsable de projet fait le point sur ses dernières avancées. On y parle « retours utilisateurs », « API », « démo », et parfois même « incident de prod’ »... Un chrono projeté sur un Macbook Pro vire au rouge dès qu’une prise de parole s’approche du seuil fatidique d’une minute.

Les projets portés par ces agents sont parfois connus du grand public, à l’image du simulateur « Mes-aides.gouv.fr » (auquel nous avions déjà consacré un reportage), ou de la plateforme « Le Taxi » qui permet, en application de la loi Thévenoud sur les VTC, de géolocaliser un taxi. On pourrait également citer :

• La Bonne Boîte, qui permet aux demandeurs d’emploi de diriger leurs candidatures spontanées vers des entreprises susceptibles d’embaucher prochainement
• Marchés Publics Simplifiés, à partir duquel les entreprises peuvent candidater à un appel d’offres à partir de leur seul numéro de SIRET
• PIX, la plateforme de l’Éducation nationale destinée à l’évaluation et la certification des compétences en numérique, et qui a vocation à se substituer au Brevet informatique et internet (B2i) et au Certificat informatique et internet (C2i)
• Le simulateur de coûts d’embauche
• L’API Particuliers, qui permet aux acteurs publics de s’échanger des informations sur des usagers, dans la lignée du principe du « Dites-le-nous une fois »
• Data.gouv.fr, le portail national d’Open Data
• La Base Adresse Nationale, qui référence toutes les données de géolocalisation des adresses françaises

Plusieurs projets en gestation devraient prochainement faire parler d’eux, à l’image de « Plante & Moi », un outil cartographiant les zones où faire pousser des légumes au sein de l’espace public, ou du « Pass Culture » promis durant la campagne présidentielle d’Emmanuel Macron.

Lancement du « Pass culture » en mode startup. C’est parti. pic.twitter.com/qx903gBoHr

— _DINSIC (@_DINSIC) 18 décembre 2017

Des projets orientés vers le service rendu à l’usager

Mais pourquoi donc l’appellation « start-up d’État » ? Cette expression a été choisie par analogie avec les méthodes de production et d’organisation chères aux jeunes entreprises innovantes. Sauf que l’incubateur de services numériques de la DINSIC ne vise bien évidemment « ni le profit ni l’entrée en bourse », comme l’expliquent Henri Verdier et Pierre Pezziardi, « animateur » de la filière des start-ups d’État, au travers d’une note pour le think tank Fondapol (PDF).

« Une start-up d’État ne cherche pas à obtenir un consensus général avant de démarrer, elle cherche un premier usager satisfait », poursuivent les deux complices.

Le principe : confier à une petite équipe de deux à quatre personnes le soin de proposer, au gré de leur imagination, un prototype d’outil répondant à un problème précis dans un délai de six mois maximum. Généralement composée d’un « chef de produit » (bien souvent fonctionnaire), d’un « coach numérique » au profil d’entrepreneur et de deux informaticiens, chaque start-up d’État doit ainsi conduire à une première « mise en marché » pour moins de 200 000 euros.

Le mois dernier, devant les députés, Henri Verdier a ainsi pris l’exemple suivant :

« Je pense qu’il est possible, dès la rentrée prochaine, de ne plus demander certaines pièces aux parents et d’apporter ensuite des améliorations en vue d’aboutir à une rentrée scolaire complètement simplifiée dans un an et demi ou deux ans. Il n’est pas nécessaire de réfléchir pendant six mois à des spécifications et de dépenser 5 millions d’euros pour déployer un dispositif trois ans plus tard, en espérant simplement qu’il fonctionne. »

Une incubation d’un à trois ans à la DINSIC, avant la « reprise » par l'administration

« Une start-up qui ne trouve pas son marché au bout de six mois doit être dissoute », préviennent Henri Verdier et Pierre Pezziardi, les yeux rivés vers les start-ups « traditionnelles ». Jusqu’ici, seules trois start-ups d’État ont ainsi été abandonnées (sur une cinquantaine au total). Bien entendu, les projets qui produisent de premiers résultats ont quant à eux vocation à se poursuivre. Les équipes qui s’y consacrent sont d’ailleurs généralement renforcées – dans la limite de dix personnes par start-up d’État.

S’ouvre ensuite une période dite d’incubation. L’objectif ? Consolider et améliorer progressivement le produit, notamment en fonction du retour des utilisateurs, avant d’entamer une phase d’intégration dans une « administration cible » – en principe l’institution qui a identifié le problème à la base (Assurance maladie, Pôle emploi, ministère...) – afin que celle-ci assure son fonctionnement à long terme.

Ce processus global prend normalement fin entre un an et trois ans après le lancement de la start-up d’État.

Économies pour l’État et changements culturels

Henri Verdier et Pierre Pezziardi estiment ainsi que ce processus s’apparente à une fabrication « artisanale » de « produits numériques qui s’améliorent en continu grâce à l’interaction constante avec les usagers ». Cette méthode « consomme » selon eux « très peu de ressources », et permettrait un déploiement au niveau national « à coût marginal nul ».

À titre d’illustration, l’incubateur de la DINSIC a disposé d’une enveloppe de 2 millions d’euros pour l’année 2016 (financée pour plus de la moitié par des administrations « partenaires »). Un chiffre plutôt faible au regard des 10 milliards d’euros de dépenses informatiques annuelles de l’État.

La plupart des start-ups d’État visent de surcroît à permettre (au moins indirectement) des économies. « Téléprocédures simplifiées », qui a conduit au lancement, le 1er mars dernier, du « kit de dématérialisation des démarches administratives », est par exemple destiné à éviter aux administrations d’avoir à débourser plusieurs dizaines de milliers d’euros pour se lancer dans un tel chantier. « Dématérialiser une démarche peut coûter quelque 100 000 euros. Ainsi, développer 1 000 démarches sans avoir recours à demarches-simplifiees.fr coûterait à l’État et au contribuable 100 millions d’euros », vantait le gouvernement.

La définition de l'agilité de @ProgVitam s'applique aussi aux projets non informatiques, l'innovation a besoin d'adaptabilité. #TransfoNum pic.twitter.com/sXgpPGWxE1

— Pascal Zambeau (@pascal_zambeau) 17 février 2018

Au-delà de leurs particularités organisationnelles, c’est aussi – et surtout – un changement culturel que tentent d’apporter les start-ups d’État. D’abord quant au fonctionnement des produits qu’elles proposent, qui repose toujours sur un principe de confiance. « Nous pensons les services d’abord pour l’immense majorité bien intentionnée, et nous nous protégeons des abus par un contrôle a posteriori puissant, explique-t-on à la DINSIC. Fou ? Pas vraiment : c’est ainsi que sont gérés les communs collaboratifs comme Wikipedia, OpenStreetMap, OpenFoodFacts... »

La plupart des produits développés par les start-ups d’État sont d’ailleurs open source, afin que chacun puisse en consulter le code (et éventuellement participer à son amélioration).

Le changement est aussi important pour l’administration dans la mesure où il lui faut accepter l’idée que « ce n’est pas celui qui paye qui décide, mais bien ceux qui utiliseront [le service] ».

Cette évolution culturelle passe enfin par les agents impliqués dans les start-ups d’État, qui viennent pour beaucoup du secteur privé. « Seul un intrapreneur sincèrement engagé à régler un problème, à corriger une situation imparfaite, un irritant pour les usagers ou les agents publics pourra prendre le risque de se lancer dans une innovation radicale », clament Henri Verdier et Pierre Pezziardi.

Quatre ans après le lancement des premières start-ups d’État (Mes-Aides, Marchés publics simplifiés et refonte de « data.gouv.fr »), les bénéfices de ces méthodes sont assez largement reconnus. Outre les récents rapports de la Cour des comptes et celui de Jean Pisani-Ferry sur le Grand Plan d’investissements, on peut citer celui présenté dans le cadre du projet de loi de finances 2018 par la députée Christine Hennion (LREM).

« C'est un succès, mais un succès fragile »

Le travail mené par les agents impliqués dans les start-ups d’État ne se déroule pas pour autant sans accroc. Un développeur nous a par exemple confié que certaines administrations partenaires ne jouaient pas vraiment le jeu : « Nous n’avions pas de responsable bien identifié, le système d’information sur lequel nous devions travailler était obsolète, l’administration ne souhaitait pas prendre en compte certaines contraintes des utilisateurs, etc. » Le « chef de produit » aurait ainsi été quelque peu mis à l’écart par ses co-équipiers...

La Cour des comptes a quant à elle récemment regretté que le déploiement des services numériques développés par les start-ups d’État soit « parfois trop lent ».

« Les administrations sont intéressées. Elles veulent des résultats. Mais au quotidien ça reste très difficile à vivre », retient de son côté Pierre Pezziardi, joint par nos soins. « On a démontré que ça fonctionnait dans des proportions inespérées, puisqu'on a plusieurs start-ups qui se sont développées au niveau national, comme La Bonne Boîte. Mais le moteur reste extrêmement fragile », explique cet « entrepreneur en résidence » à la DINSIC.

« Malgré le soutien inconditionnel d'Henri Verdier, on a de grandes difficultés à faire tourner cette chose au quotidien », poursuit-il. L’animateur de la filière des start-ups d’État est passablement remonté contre le poids de la bureaucratie au sein de l’administration : « On intervient dans un environnement organisationnel classiquement hiérarchique, fondé sur le contrôle, où toutes les fonctions support ne vivent plus comme des gens qui rendent des services (RH, achats...) mais comme des gens qui contrôlent et qui ajoutent des contraintes aux opérationnels ».

« C'est gênant d'avoir à passer 30 % de son temps à passer des bons de commande », soupire-t-il.

Ce qui le motive malgré tout ? « Il y a un challenge qui est passionnant ! Je veux créer une communauté de « faiseurs », qui auront réussi à mettre en place des produits qui résolvent des problèmes pour les gens, tels de petits artisans de solutions qui s'améliorent au fil des relations avec les usagers. Aujourd'hui, on a autant besoin d'inspecteurs des finances que de « makers », des gens qui vont s'engager, qui vont avoir une attention à l'usager que plus personne n'a ! »

Si Pierre Pezziardi considère que les start-ups d’État sont un succès, leur avenir reste selon lui extrêmement incertain. « Ce ne sont pas les lois ou les décrets qui protègeront l’incubateur de services numériques de la DINSIC. Tout repose encore – malheureusement – sur l'opiniâtreté de ses membres. Il faut accepter l'idée que c'est encore quelque chose de très incarné. »

Des incubateurs qui se propagent chez Pôle emploi, dans les ministères...

Henri Verdier, également interrogé par nos soins, se montre quant à lui plus enthousiaste : « Maintenant, on ouvre des incubateurs dans les ministères. Il y en a déjà un au ministère des Affaires sociales, il y en a un autre au ministère de l'Environnement (avec six projets), et puis il y en a un autre qui arrive au ministère des Affaires étrangères. Le truc qui est génial, c'est que c'est en train de produire une contamination virale dans l'État. Ça démultiplie l'impact des projets. »

« La preuve du succès, elle est dans cet essaimage », analyse le numéro un de la DINSIC. Ce dernier espère arriver à « une douzaine » d’incubateurs de ce style d’ici un an et demi.

🎉Les ministères de l'écologie et des territoires lancent leurs Start-ups d’État et cherchent un·e dev 👉 https://t.co/23ZJ1FFOaq https://t.co/8m2GAfaaw2

— beta.gouv.fr (@BetaGouv) 30 janvier 2018

Dans leur note pour Fondapol, Pierre Pezziardi et Henri Verdier voyaient toutefois un peu plus loin :

« Multiplier par cent les moyens de l’incubateur et de futurs incubateurs publics en allant piocher un « 0,1 % innovation » dans les différentes administrations, puis inviter les intrapreneurs en leur sein à développer leurs solutions à des problèmes vécus en libérant leurs marges de manœuvre permettra à la fois d’accroître le nombre d’initiatives et de généraliser celles en succès.

Des centaines d’incubateurs numériques petits et grands, des milliers d’intrapreneurs, voilà bien une nouvelle forme de modernité, assise sur un pari de la confiance. Expérimentations réelles avant les lois qui les généralisent, systèmes opérationnels avant les décrets qui les encadrent, la possibilité d’une nouvelle politique d’innovation publique s’ouvre à nous. »