Le gouvernement a présenté hier son nouveau projet de révision constitutionnelle, lequel intègre plusieurs mesures en faveur de la participation citoyenne : déverrouillage du référendum d'initiative partagée, instauration d'un « Conseil de la participation citoyenne »... L’issue de la réforme paraît toutefois bien incertaine.

Un an après que l’affaire Benalla a provoqué l’abandon des débats autour de la réforme constitutionnelle, la Garde des Sceaux a dévoilé hier, en Conseil des ministres, un nouveau projet de loi « pour un renouveau de la vie démocratique ». La plupart des mesures initialement prévues par l’exécutif sont de retour : réduction du nombre de parlementaires, suppression de la Cour de justice de la République, introduction d’une dose de proportionnelle pour les législatives, etc.

Afin de tenir compte des remontées du « grand débat national », le gouvernement a néanmoins souhaité introduire un nouveau titre dans la Constitution, spécifiquement consacré à la « participation citoyenne ».

Le Conseil économique, social et environnemental a ainsi vocation à être transformé en « Conseil de la participation citoyenne », comme le prévoyait déjà le précédent projet de réforme. La seule véritable nouveauté concerne le référendum d’initiative partagée, qui pourrait être remanié de telle sorte que les électeurs puissent pousser, notamment depuis Internet, au débat de « propositions de lois citoyennes ».

Un nouveau titre consacré à la « participation citoyenne »

Pour l’exécutif, « le constat s’impose » : « Si les élections doivent demeurer le principe cardinal de notre démocratie, il n’est plus possible de considérer que la démocratie n’est qu’une suite de rendez-vous, certes réguliers mais ponctuels, entre les Français et leurs représentants. »

Le gouvernement plaide ainsi pour la mise en place, « sous les formes les plus diverses et à tous les niveaux », de « mécanismes de relégitimation ou de revitalisation démocratique », capables de répondre à ces « aspirations nouvelles » des citoyens. Pour cela, le nouveau projet de réforme porté par Nicole Belloubet mise essentiellement sur le référendum d’initiative partagée, formellement introduit lors de la réforme constitutionnelle de 2008.

Des seuils revus à la baisse, une initiative dans les mains des citoyens

À ce jour, seuls les parlementaires peuvent enclencher une telle procédure : il faut qu’au moins 185 députés et/ou sénateurs (soit « un cinquième des membres du Parlement ») élaborent et signent une proposition de loi commune. Une première étape qui n’a pour l’instant été franchie qu’une seule fois, en début d’année, au sujet de la privatisation des Aéroports de Paris.

La proposition de loi doit ensuite être déférée au Conseil constitutionnel, qui statue notamment sur la conformité du texte à la Constitution.

Une fois que les « Sages » ont donné leur feu vert, s’ouvre une phase potentiellement encore plus délicate : recueillir le soutien d’au moins « un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales » – soit plus de 4,7 millions de Français. Et ceci en neuf mois...

À titre d’illustration, le Conseil constitutionnel a annoncé ce matin que 713 000 soutiens avaient été enregistrés, notamment depuis le site officiel dédié aux référendums d’initiative partagée, après deux mois et demi de campagne.

Avec la réforme prévue par le gouvernement, ce schéma serait profondément modifié. Un référendum d’initiative partagée pourrait en effet être enclenché à l'initiative d’un dixième des membres du Parlement (soit moitié moins qu’aujourd’hui), mais aussi – et surtout – « d’un million d’électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Assez curieusement, l’exécutif a choisi de graver un chiffre précis d’électeurs, et non un pourcentage, contrairement à ce qui prévaut aujourd’hui. Autrement dit, ce seuil resterait le même, que le corps électoral augmente ou qu'il diminue.

Au-delà de cet abaissement conséquent des seuils, c’est l’irruption des citoyens dans la procédure qui pourrait bouleverser son fonctionnement. Concrètement, il y aurait à l’avenir deux cas de figure.

• Première possibilité, sur le modèle du schéma qui prévaut aujourd’hui : une proposition de loi est déposée par au moins 93 députés et/ou sénateurs (sur la base du nombre actuel de parlementaires), et doit ensuite recueillir un million de soutiens.
• Deuxième possibilité, donnant cette fois l’initiative aux citoyens : un million d’électeurs déposent une proposition de loi, laquelle doit ensuite être soutenue par au moins 93 parlementaires.

La suite de la procédure resterait la même : le président ne serait contraint de soumettre un texte à référendum que dans l’hypothèse où celui-ci n’aurait pas été examiné par les deux chambres dans un certain délai (aujourd’hui fixé à six mois).

Le gouvernement renvoie toutefois à une loi organique le soin de préciser les modalités selon lesquelles les électeurs pourront déposer des propositions de loi. Y aura-t-il un site dédié ? Un « appui juridique » sera-t-il proposé pour l’élaboration des textes (appelés à passer obligatoirement entre les griffes du Conseil constitutionnel) ? Pourra-t-on soumettre une proposition de loi aux autres internautes avant d’avoir recueilli un million de signatures ? Toutes ces questions risquent de rester en suspens plusieurs années...

Une procédure à la fois élargie et davantage encadrée

Autre nouveauté : la liste des sujets pouvant être soumis à référendum serait élargie, en l’occurrence aux « questions de société » et aux projets de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics territoriaux. En marge de son projet de réforme constitutionnelle, le gouvernement précise que les questions de société « n’incluent pas les matières fiscale et pénale, qui, eu égard à leur nature particulière et à notre tradition constitutionnelle, resteront ainsi du ressort de la démocratie représentative ».

Manifestement échaudé par le revers subi dans le cadre du « RIP » sur la privatisation des Aéroports de Paris, le gouvernement voudrait également encadrer davantage la procédure. Il est notamment prévu d’interdire tout référendum d’initiative partagée « portant sur le même objet qu’une disposition introduite au cours de la législature et en cours d’examen au Parlement ou définitivement adoptée par ce dernier et non encore promulguée ».

Ironie de l’histoire, la majorité s’était opposée bec et ongles à un abaissement des seuils relatifs au référendum d’initiative partagée, l’été dernier, lors des premiers débats sur la réforme constitutionnelle. « L’usage régulier de la pratique référendaire, au fond, c’est de faire taire les minorités et les oppositions. Eh bien, nous, nous ne voulons pas de cela ! » avait clairement lancé Richard Ferrand, alors chef de file des députés LREM.

Sur le banc du gouvernement, la ministre de la Justice avait appelé à « préserver » le dispositif conçu en 2008. La présidente de la commission des lois, Yaël Braun-Pivet (LREM), en avait rajouté une couche, affirmant qu’ « aucun élément factuel » ne permettait d’affirmer que les seuils en vigueur étaient « si élevés qu’ils empêcheraient tout référendum d’initiative partagée ». Les modifier serait donc « prématuré », avait justifié l'intéressée.

Exit la « Chambre de la société civile », voilà le « Conseil de la participation citoyenne »

La transformation du Conseil économique, social et environnemental (CESE) en un « Conseil de la participation citoyenne » est également au programme. Un changement tout d’abord sémantique, puisque dans le précédent projet de réforme, l’exécutif proposait de renommer la troisième assemblée en « Chambre de la société civile ».

Les « représentants de la société civile » continueront de siéger au sein de l’institution, mais Emmanuel Macron s’est engagé à ce que le gouvernement renonce aux 60 « personnalités associées » qu’il pouvait jusqu’ici désigner. Le nouveau Conseil ne sera d’ailleurs plus composé que de 155 conseillers, contre un peu plus de 300 aujourd’hui.

Le Conseil de la participation citoyenne devra être consulté sur tous les « projets de loi ayant un caractère économique, social et environnemental ». Pour que ses avis soient pleinement utiles, le gouvernement explique que les conclusions de l’institution seront rendues « avant l’avis du Conseil d’État et la délibération en Conseil des ministres ». Quand on se plonge dans le détail du projet de réforme constitutionnelle, on découvre néanmoins que l'exécutif pourra sauter cette étape « en cas d’urgence ».

L’assemblée aura en outre pour mission d’organiser « la consultation du public », afin d'éclairer les pouvoirs publics sur « les enjeux, en particulier économiques, sociaux et environnementaux », et les « conséquences » à long terme de leurs décisions. Des conventions de citoyens tirés au sort seront notamment possible, ou même des consultations en ligne.

Autre changement (même s’il était déjà prévu par le précédent projet de réforme) : le Conseil de la participation citoyenne pourra se voir adresser des pétitions en ligne. À ce jour, le CESE ne peut que recevoir des pétitions sur support papier, ce qui s’avère particulièrement compliqué à mettre en œuvre dès lors que 500 000 signatures sont nécessaires pour contraindre l’institution à se prononcer (voir notre article).

« Afin que ces pétitions et les préconisations du Conseil ne restent pas sans suite, l’Assemblée nationale et le Sénat en seront saisis », explique l’exécutif en marge de son projet de réforme. Là encore, cependant, il faudra attendre une loi organique pour savoir selon quelles modalités.

L’exécutif imagine néanmoins que les assemblées pourront par exemple « organiser des débats en commission, en séance, voire déposer des propositions de loi pour donner réponse à ces initiatives citoyennes ». Un chemin que s’apprête à prendre l’Assemblée nationale, qui devrait commencer à recevoir directement des e-pétitions d’ici quelques semaines (voir notre article).

Une réforme à l'issue très incertaine

On remarque enfin que le gouvernement n’a pas repris certains amendements votés l’année dernière par l’Assemblée nationale. Avec le soutien de l’exécutif, les députés avaient par exemple voulu préciser que « la protection des données personnelles » relève du domaine de la loi (voir notre article).

Les débats pourraient donc reprendre à ce sujet – et pourquoi pas s’étendre au projet de « charte des droits et libertés numériques » porté notamment par Paula Forteza.

Il faudra pour cela que le gouvernement inscrive sa réforme à l’ordre du jour de l’Assemblée ou du Sénat, ce qui reste encore très flou, la majorité sénatoriale, de droite, s’opposant à plusieurs mesures souhaitées par l’exécutif (à commencer par la réduction du nombre de parlementaires).