Comme l’avait promis Emmanuel Macron, le gouvernement s’apprête à « déverrouiller » le référendum d’initiative partagée. À condition d’être soutenus par des parlementaires, les électeurs pourraient ainsi pousser au débat de « propositions de lois citoyennes ». Explications.

Retour à la case départ. La réforme constitutionnelle ayant calé à l’Assemblée nationale suite à l’affaire Benalla, le chef de l’État a annoncé le 25 avril dernier que le gouvernement présenterait un nouveau projet de loi constitutionnelle début juillet, notamment afin de prendre en compte certaines revendications issues du « grand débat ».

À cette occasion, Emmanuel Macron a déclaré que les règles du référendum d’initiative partagée (issu de la réforme constitutionnelle de 2008) seraient simplifiées.

Bien qu’opérationnel depuis 2015, cet outil institutionnel permet aujourd’hui à des citoyens de soutenir des propositions de loi co-signées par au moins 185 députés et/ou sénateurs. Pour qu’un texte soit ainsi débattu par le Parlement (et non pas forcément adopté), il faut cependant qu’au moins « un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales » le soutiennent sur un site Internet dédié. Ce qui représente tout de même près de 4,7 millions de citoyens...

Le président souhaite ainsi « que l'initiative puisse venir de citoyens – un million de citoyens qui signeraient une pétition – et qu'elle puisse prospérer en projet de loi, et, si elle n'était pas examinée par les assemblées, aller au référendum ». La révélation d’un avant-projet de loi par Contexte permet d’en savoir davantage sur la réforme qui se dessine.

Un nouveau titre de la Constitution consacré à la « participation citoyenne »

« Le constat s’impose », fait valoir l’exécutif dans sa présentation du texte. « Si les élections doivent demeurer le principe cardinal de notre démocratie, il n’est plus possible de considérer que la démocratie n’est qu’une suite de rendez-vous, certes réguliers mais ponctuels, entre les Français et leurs représentants. C’est pourquoi il faut organiser, sous les formes les plus diverses et à tous les niveaux, des mécanismes de relégitimation ou de revitalisation démocratique qui permettront – c’est essentiel – de maintenir les mécanismes classiques de la démocratie représentative tout en répondant à ces aspirations nouvelles. »

Le gouvernement estime que la conclusion du grand débat « est claire » : « Nos concitoyens souhaitent une démocratie revitalisée à travers ces deux principes fondamentaux que sont la participation et la proximité. »

Le projet de loi dévoilé par nos confères introduit ainsi un nouveau titre dans la Constitution, spécifiquement consacré à la « participation citoyenne ». En pratique, la seule véritable nouveauté par rapport à la réforme présentée l’année dernière concerne le référendum d’initiative partagée. L’exécutif dit vouloir en « rénover les conditions de mise en œuvre », « tout en élargissant son champ ».

Une initiative désormais dans les mains des citoyens

À ce jour, seuls les parlementaires peuvent enclencher un référendum d’initiative partagée : il faut qu’au moins 185 députés et/ou sénateurs (soit « un cinquième des membres du Parlement ») élaborent et signent une proposition de loi commune. Une première étape qui n’a pour l’instant été franchie qu’une seule fois, au sujet de la privatisation des Aéroports de Paris.

La proposition de loi doit ensuite être déférée au Conseil constitutionnel, qui statue notamment sur la conformité du texte à la Constitution.

Une fois que le juge a donné son feu vert, s’ouvre une phase potentiellement encore plus délicate : recueillir le soutien d’au moins « un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales » – soit plus de 4,7 millions de Français. Et ceci en neuf mois.

Avec la réforme prévue par le gouvernement, ce schéma serait largement remanié. Un référendum d’initiative partagée pourrait en effet être enclenché à l'initiative d’un dixième des membres du Parlement (soit moitié moins qu’aujourd’hui) « et d’un million d’électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Au-delà de l’abaissement des seuils, c’est l’irruption des citoyens dans la procédure qui pourrait bouleverser son fonctionnement. En clair, il y aurait désormais deux cas de figure. Soit le scénario actuel :

1. Une proposition de loi est déposée par au moins 93 députés et/ou sénateurs (sur la base du nombre actuel de parlementaires)
2. Le texte doit ensuite recueillir un million de soutiens, sur Internet

Soit un scénario donnant l’initiative aux citoyens :

1. Un million d’électeurs déposent une proposition de loi
2. Le texte doit ensuite être soutenu par au moins 93 parlementaires

Assez curieusement, l’exécutif a choisi de graver un chiffre précis d’électeurs, et non un pourcentage, contrairement à ce qui prévaut aujourd’hui. Autrement dit, ce seuil resterait le même, que le corps électoral augmente ou qu'il diminue.

Toute la question sera désormais de savoir selon quelles modalités les électeurs pourront déposer des propositions de loi. Y aura-t-il un site dédié ? Un « soutien juridique » sera-t-il proposé pour l’élaboration des textes (appelés à passer obligatoirement entre les griffes du Conseil constitutionnel) ? Pourra-t-on soumettre une proposition de loi aux autres internautes avant d’avoir recueilli un million de signatures ? Etc.

Le chef de l’État avait pour sa part évoqué des pétitions lors de son discours du 25 avril, sans plus de précisions.

Le projet de réforme en gestation ne s’avance pas sur ces points, puisqu’il renvoie à une future loi organique le soin de préciser les modalités de présentation de ces « propositions de loi citoyennes ». Rappelons à cet égard qu’il a fallu plus de cinq ans pour que le législateur fixe les conditions de mise en œuvre du référendum d’initiative partagée...

« En même temps », de nouvelles limitations

Autre nouveauté : la liste des sujets pouvant être soumis à référendum serait élargie, notamment aux textes concernant « les questions de société ».

À ce jour, l’article 11 de la Constitution limite pour mémoire les consultations du peuple aux textes relatifs :

• À l'organisation des pouvoirs publics
• À la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent
• À la ratification d'un traité qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions

Visiblement échaudé par le récent revers subi dans le cadre de la procédure sur la privatisation des Aéroports de Paris, le gouvernement voudrait dans le même temps interdire tout référendum d’initiative partagée portant « sur le même objet qu’une disposition en cours de discussion au Parlement ».

Pour l’exécutif, il s’agit « d’éviter que cette procédure ne soit utilisée pour organiser une forme de voie d’appel populaire des délibérations parlementaires ». « La participation citoyenne doit en effet constituer un outil démocratique pour mettre à l’agenda politique des questions qui touchent les Français. Elle ne doit pas apparaître comme un mode de déstabilisation des institutions représentatives ou un moyen d’en contester constamment les décisions », tonne le gouvernement.

En guise de contrepartie, il est précisé que le Parlement ne pourrait adopter de « disposition ayant un objet contraire » à une loi votée par référendum (au cours d'une même législature).

Les propositions de loi visant à abroger « une disposition législative promulguée depuis moins de trois ans » seraient également irrecevables (alors qu’on est aujourd’hui sur un délai d’un an).

Un parcours semé d'embûches

Ironie de l’histoire, la majorité s’était opposée bec et ongles à un abaissement des seuils relatifs au « RIP », l’été dernier, lors des premiers débats sur la réforme constitutionnelle (voir notre article). « L’usage régulier de la pratique référendaire, au fond, c’est de faire taire les minorités et les oppositions. Eh bien, nous, nous ne voulons pas de cela ! » avait clairement lancé Richard Ferrand, alors chef de file des députés LREM.

Sur le banc du gouvernement, la ministre de la Justice avait reconnu que le référendum d’initiative partagée n’était « pas d’un maniement aisé », « mais tel est l’équilibre qui a été construit ». Nicole Belloubet avait ainsi appelé à « préserver » celui-ci, « tel qu’il a été écrit en 2008 ».

La présidente de la commission des lois en avait rajouté une couche, affirmant qu’ « aucun élément factuel » ne permettait d’affirmer que les seuils en vigueur étaient « si élevés qu’ils empêcheraient tout référendum d’initiative partagée ». Les modifier serait donc « prématuré », avait martelé Yaël Braun-Pivet.

Même si le texte proposé par l’exécutif allait jusqu’à son terme (ce qui est loin d’être acquis, les réformes constitutionnelles nécessitant l’accord des trois/cinquième des parlementaires, réunis en Congrès), rien ne dit néanmoins que le nombre de référendums soit appelé à augmenter.

L’organisation d’une telle consultation populaire n’est en effet prévue qu’en l’absence de débat au Parlement. En clair, ce « déverrouillage » pourrait permettre de mettre de facto à l’ordre du jour certains sujets, et pourquoi pas que les assemblées adoptent directement certaines propositions de loi émanant des citoyens.