Dans son rapport d'activité 2021, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement détaille, pour la première fois, les données statistiques relatives à chacune des techniques de renseignement qu'elle a été amenée à autoriser, et contrôler.

L'analyse du (volumineux : 256 pages, dont 142 d'annexes) rapport annuel 2021 de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) est suffisamment dense pour que nous l'ayons découpé en trois parties : 

• 87 588 techniques de renseignement, 22 958 personnes surveillées
• Comment s'organise le contrôle des techniques de renseignement
• Les irrégularités constatées par la CNCTR

« Après un léger recul en 2020 », le nombre de personnes surveillées par des techniques de renseignement, qualifié d' « indicateur qui reflète l’état de la surveillance intérieure », enregistre « une progression d’un peu moins de 5 % en 2021, passant de 22 210 personnes en 2019 à 21 952 en 2020 et 22 958 en 2021, dont 7 826 au titre de la prévention du terrorisme (7 736 en 2019 et 8 786 en 2020) », en progression de + 7,4 % depuis 2017 : 

« Cette évolution est à mettre en relation avec une reprise de l’activité des services en matière de prévention de la criminalité et de la délinquance organisées (5 932 personnes ayant été surveillées sur ce fondement en 2021, contre 5 021 en 2020). »

La CNCTR relève que « par rapport à la période antérieure à la crise sanitaire, ce nombre augmente légèrement, d’environ 3 % », mais également qu' « à ce jour, la commission n’a pas constaté de fortes variations de cet indicateur d’année en année » : 

« Cette évolution est à mettre en relation avec la reprise de l’activité des services, notamment en matière de prévention de la criminalité et de la délinquance organisées, le nombre de personnes surveillées sur ce fondement légal connaissant cette année un accroissement de 18 %. »

La commission constate par ailleurs « un volume stable des demandes relatives à la surveillance internationale » qui, rappelle-t-elle, « peuvent concerner les communications ou les seules données de connexion émises ou reçues au sein d’une zone géographique, par une organisation, par un groupe de personnes ou par une seule personne » : 

« Après trois années d’expansion de ces demandes (911 demandes en 2018, 2 133 en 2019 et 4 316 en 2020), le recours à ces moyens semble avoir atteint un rythme stable (4 374 demandes en 2021). »

L'autorité précise que cette expansion « est consécutive à l’adoption de la loi du 13 juillet 2018 portant programmation militaire pour les années 2019 à 2025 qui a assoupli les conditions d’utilisation des moyens de la surveillance internationale à l’égard de personnes communiquant en France avec des numéros d’abonnement ou des identifiants français ».

À titre de comparaison, la CNCTR relève qu'en France, « selon les chiffres communiqués par le Gouvernement », le nombre de réquisitions transitant chaque année par la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) s'élevait à « 1,8 million en 2017, 2,2 millions en 2018, 2,4 millions en 2019 et 2,5 millions en 2020 ».

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87 588 techniques de renseignement,+ 25 % depuis 2017

La CNCTR commence par rappeler que « jusqu’à son cinquième rapport d’activité pour l’année 2020 », elle avait fait le choix, « afin de prévenir tout risque de divulgation d’informations susceptible de nuire aux intérêts fondamentaux de la Nation, en particulier certaines méthodes opérationnelles des services de renseignement », de publier une « présentation statistique consolidée » plutôt que détaillée du nombre d’avis rendus par technique de renseignement.

Mais « à l’aune de l’expérience tirée de ses cinq premières années d’activité », elle a finalement estimé que les données statistiques relatives à chacune des techniques de renseignement « pouvaient être publiées sans que cela compromette le secret des méthodes opérationnelles des services de renseignement » : 

« Cette présentation, qui offre une information plus complète sur son activité de contrôle préalable, sera reconduite dans les rapports d’activité ultérieurs de la commission. Afin de permettre au lecteur d’apprécier l’évolution de l’utilisation des techniques de renseignement, ces données seront, en outre, mises en perspective sur une période de cinq ans. »

Ce tableau « fait apparaitre qu’après être resté stable entre 2018 et 2019, le nombre total de demandes tendant à la mise en œuvre de techniques de renseignement, qui avait crû d’environ 8 % l’année dernière, enregistre en 2021 une augmentation de 10 % », souligne la CNCTR, pour qui « cette hausse concerne, dans des proportions plus ou moins marquées, la presque totalité des techniques de renseignement considérées ».

On y découvre que si l'accès aux données de connexion en temps différé (identifications d'abonnés ou « factures détaillées ») n'ont progressé que de 7 à 8 % depuis 2017, l'accès aux données de connexion en temps réel a quant à lui connu « une très forte augmentation » de + 1234 % (en recul de - 6,7 % par rapport à 2020) : 

« Celle-ci s’explique notamment par l’appropriation tardive par les services de renseignement de cette technique dont la mise en œuvre nécessite des capacités d’analyse technique poussée. Ainsi, son utilisation, très marginale jusqu’en 2018, ne s’est effectivement développée qu’au cours de l’année 2019 et a poursuivi sa progression l’année suivante. »

La géolocalisation en temps réel a quant à elle progressé de + 164,5 % (+ 18,2 % par rapport à 2020), les recueils de données de connexion par IMSI catcher de + 110,5 % (+ 87,5 %), la localisation de personnes ou d'objets par « balisages » de + 50,8 % (+ 25,5 %).

Les recueils et captations de données informatiques ont quant à eux progressé de + 49,2 % (mais de + 55,4 % par rapport à 2020). Prévu par l'article L853-2 du Code de la sécurité intérieure, le déploiement de logiciels espion peut être initié soit via une intrusion physique, soit à distance, à l'instar du logiciel Pegasus de la NSO, mais la CNCTR ne donne aucun détail à ce propos.

Tout juste sait-on que la validation, en haut-lieu, de tels logiciels espion, avait été très compliquée au point de prendre des années, mais également que les autorités ont trouvé une « astuce » pour permettre aux autorités de consulter les messageries chiffrées de centaines de personnes radicalisées : profiter de « visites domiciliaires » pour y saisir des données. Le rapport ne précise pas non plus si de telles saisies doivent être autorisées par la CNCTR, et pourraient avoir contribué aux 3 758 captations recensées l'an passé.

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Les interceptions de sécurité (écoutes téléphoniques administratives) par le GIC augmentaient de + 45,4 % (- 1,2 %), les introductions dans les lieux privés de + 4,3 % (+ 32,7 %), quand les captations de paroles prononcées à titre privé et captations d’images dans un lieu privé baissaient de - 12,4 % (+ 36,7 %).

Un rattrapage progressif post-Covid-19

« L’impact de la crise sanitaire sur l’activité des services de renseignement s’étant fortement atténué », la CNCTR constate « une augmentation de 10 % du nombre de demandes de mise en œuvre de techniques de renseignement » : 87 588 demandes, contre 79 605 en 2020, et 67 088 en 2016, première année pleine de fonctionnement de la commission.

Au total, l'ensemble des techniques de renseignement enregistre une progression de + 24,4 % (+ 10 % par rapport à 2020).

Cette augmentation « concerne plus particulièrement les techniques dont la mise en œuvre avait souffert des conséquences de la crise sanitaire ». Les restrictions de contacts et de déplacements dues à la Covid-19 avaient en effet « entraîné une chute, parfois de moitié », des demandes de techniques qui impliquent la mise en place de dispositifs de surveillance au contact physique des cibles.

De ce fait, « 2021 est une année de rattrapage progressif » pour certaines de ces techniques, « souvent les plus intrusives », à l'instar des demandes de sonorisation et de captation d’images (2138 demandes en 2021, contre 1564 en 2020) ou d’autorisation à s’introduire dans un lieu privé (2682 demandes en 2021, contre 2021 en 2020) afin d'y mettre en place ces dispositifs de surveillance :

« Le rebond est encore plus prononcé concernant la technique de recueil de données informatiques : le nombre de demandes relatives à cette technique atteint même un niveau très légèrement supérieur à celui de la période antérieure à la crise sanitaire (3758 demandes en 2021, contre 2418 en 2020 et 3591 en 2019). »

Les données de connexion représentent 60 % du total des demandes

Technique la moins intrusive, l’accès aux données de connexion en temps différé reste, « cette année encore, la technique la plus utilisée ». La CNCTR en dénombre 52 228 (contre 48 208 en 2016), soit 60 % du nombre total de demandes des services : « dans deux cas sur trois, il s’agit d’identifier une personne à partir de ses numéros d’abonnement ou à recenser les numéros d’abonnement qu’elle utilise ».

La commission souligne que la technique dont l’utilisation connaît « la plus forte progression » est la géolocalisation en temps réel, à raison de 9920 demandes en 2021, contre 8394 en 2020 (+ 18,2 %), et 2127 en 2016 (+ 366,4 %).

A contrario, les demandes d’ « interceptions de sécurité » (du nom donné aux « écoutes administratives de correspondances ») « se stabilisent depuis 2019 à un niveau élevé, mais qui diminue légèrement pour la première fois » : la CNCTR en dénombre 12 736 en 2021, « soit un niveau comparable aux deux années précédentes (12 574 en 2019 et 12 891 en 2020) ».

« Comme c’est le cas depuis 2017, aucun IMSI-catcher n’a été utilisé pour intercepter des communications » en 2021, les services n'y recourant que « de façon limitée » et uniquement « à des fins de recueil de données de connexion, notamment pour identifier ou localiser un équipement terminal ». Le nombre de demandes est quant à lui passé de 311 en 2020 à 583 en 2021 (+ 87 %), ce que la CNCTR qualifie de « légère progression ».

Un quatrième algorithme, mais pas de surveillance des URLs

« Un quatrième algorithme a été autorisé en 2021, le premier ayant été autorisé en 2017, les deux suivants en 2018 ». La CNCTR souligne à ce titre qu' « à ce jour, aucun algorithme n’est autorisé pour recueillir des URLs et détecter sur ces données des indices de menace terroriste ». Elle n'en rappelle pas moins les contours de cette potentielle surveillance algorithmique à venir.

La loi du 30 juillet 2021 relative à la prévention du terrorisme et au renseignement autorise en effet ces algorithmes à « détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste sur les URLs de leurs utilisateurs », et non plus seulement « sur les données transitant par les réseaux des opérateurs de communications électroniques, que le Gouvernement estime relever par nature des données de connexion », comme c'était le cas auparavant. 

• Surveillance des URL : 25 ETP, 20 M€ d'achats, 4 M€ de frais annuels

Ladite loi a également inclus dans le champ des données pouvant faire l’objet de ce recueil en temps réel « les adresses complètes de ressources sur internet utilisées » par toute personne « préalablement identifiée comme étant susceptible d’être en lien avec une menace terroriste ».

Si la durée de conservation des données de connexion est de quatre ans, celles des URLs n'est que de cent vingt jours à compter de leur recueil, effectué par le groupement interministériel de contrôle (GIC).

Ce service à compétence nationale dépendant du Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN), et donc du Premier ministre, est en effet chargé de centraliser les demandes d’autorisation de mise en œuvre des techniques de renseignement, qui « met ensuite ces données à la disposition des services de renseignement grâce à un maillage territorial étendu et contrôle leur exploitation » : 

« Le législateur a ainsi choisi de tirer les conséquences de la nature mixte des URL en leur appliquant un délai de conservation court, identique à celui prévu pour les données de contenu. Pour la CNCTR, ce choix constitue une garantie de nature à renforcer la protection de la vie privée et offre une contrepartie appropriée à l’extension aux URL du recueil autorisé. »

La loi a également autorisé le recueil en temps réel des URL utilisées, « non seulement par la personne ciblée à titre principal, mais par toute autre personne appartenant à son entourage » : 

« La commission, qui ne recommandait pas une telle extension, s’assurera que l’usage de cette faculté ne conduit pas à des atteintes disproportionnées au droit au respect de la vie privée de ces personnes. »

Une reprise progressive de l’activité des services de renseignement

La prévention du terrorisme demeure, depuis 2015, le principal motif de surveillance : « comme les années précédentes, il a été invoqué dans près d’une demande de surveillance sur deux » (42,3 % en 2021, contre 46,3 % en 2020 et 38 % en 2019), et « 7 826 personnes ont été surveillées par des techniques de renseignement sur ce fondement » : 

« Si, en 2020, la proportion de cette finalité atteignait 46 %, elle régresse de 4 points en 2021 pour atteindre 42 %. Ce léger déclin ne résulte pas d’un recul de la menace terroriste, le nombre de demandes fondées sur cette finalité connaissant une hausse entre 2020 et 2021, mais d’une part plus importante prise par d’autres finalités légales dans le nombre global de demandes. »

Les motifs relevant des intérêts géopolitiques de la France (défense nationale, contre-ingérence et lutte contre la prolifération d’armes de destruction massive) « représentent chaque année une part stable, d’environ 20 %, des demandes de surveillance des services » (22,3 % en 2021, contre 20 % en 2020 et 18 % en 2019).

Ces deux motifs, à eux seuls, représentent « environ les deux tiers » des demandes des services. Deux autres motifs semblent encore pâtir des restrictions sanitaires.

La prévention de la criminalité et de la délinquance organisées n'a en effet représenté que 15,3 % des demandes (contre 14,4 % en 2020, et 19 % en 2019), et la défense et la promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France n'a pour sa part motivé que 6 % des demandes (contre 5 % en 2020) : 

« Cette diminution marquée par rapport à la proportion constatée en 2019 (11 %) est, là encore, une conséquence directe de la pandémie de Covid-19 qui a entraîné une réduction drastique de l’activité économique. Bien que la tendance se soit inversée en 2021, la reprise de l’activité des services de renseignement en la matière est progressive. »

Du droit constitutionnel de manifester ses opinions, fussent-elles extrêmes

« L’évolution la plus marquante tient à la part désormais importante dans l’activité des services de renseignement qu’occupe la prévention des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique », souligne la CNCTR : 

« Est concernée la surveillance d’individus soupçonnés de vouloir se livrer à des actes violents, au sein de groupes parfois structurés, dans le but de troubler gravement l’ordre public. »

Ce motif, « qui était invoqué en 2017 dans 7 % des demandes, l’est désormais depuis 2019 dans 14 % d’entre elles (14,2 % en 2021 et 2020, 14 % en 2019 et 9 % en 2018) », et « représente une part croissante de l’activité des services » : 

« Peu spectaculaire du point de vue quantitatif, elle paraît cependant révéler des mutations sociales préoccupantes : d’un côté, de nouvelles formes d’activisme liées à l’adhésion croissante de certains individus à des thèses (survivalisme et autres) venues se substituer aux affinités idéologiques des siècles précédents ; de l’autre côté du spectre politique, la tentation, chez certains groupes pratiquant des formes "pacifiques" de désobéissance civile, de passer à des registres d’action plus radicale. »

La CNCTR rappelle à ce sujet qu’elle se montre « particulièrement vigilante sur ces demandes : elle considère que la prévention des violences collectives ne peut permettre la pénétration d’un milieu syndical ou politique ou la limitation du droit constitutionnel de manifester ses opinions, fussent-elles extrêmes, tant que le risque d’une atteinte grave à la paix publique n’est pas avéré ».

1 % d'avis défavorables, tous suivis par le Premier ministre

Si le taux d’avis défavorables rendus par la CNCTR sur les demandes de surveillance des services « augmente légèrement cette année (1,1 % en 2021, contre 0,8 % en 2020) », il porte aussi sur une proportion de demandes intrusives plus élevée par rapport à l’année précédente, mais « reste stable depuis 2019 » : 

« Pour rappel, ce taux était en 2016, première année de fonctionnement de la commission, de 6,9 %, et n’a cessé de diminuer depuis lors (3,6 % en 2017 et 2,1 % en 2018) avant d’atteindre un niveau proche de 1 % (1,4 % en 2019, 0,8 % en 2020 et 1,1 % en 2021). »

« Cet indicateur témoigne de la qualité du dialogue qu’entretient la CNCTR avec les services de renseignement », précise le rapport, évoquant un cercle vertueux :

« La commission motive chacun de ses avis défavorables en expliquant aux services concernés le raisonnement qui la conduit à désapprouver leurs demandes de surveillance ; en retour, ces services tiennent compte de la doctrine qu’elle forge à travers ces avis, en s’efforçant de lui présenter des demandes mieux proportionnées à la gravité des menaces et à l’importance des enjeux invoqués ».

Au total, la CNCTR a délivré 398 avis défavorables concernant différentes techniques de renseignement, plus « 237 avis défavorables sur les demandes d’accès aux données de connexion en temps différé, soit un ratio de 0,45 % des avis rendus sur cette technique. Ce chiffre est en hausse de 0,3 point par rapport à celui constaté en 2020 ».

Ces irrégularités, « en nombre limité, ont été rapidement corrigées après leur découverte », et « aucune ne témoigne d’une volonté des services de se soustraire aux obligations que leur impose la loi » : 

« Elles traduisent le plus souvent une maîtrise insuffisante de la part des agents concernés du cadre juridique régissant la conservation et l’exploitation des données, ainsi que la traçabilité de ces opérations. »

La CNCTR « constate que les services de renseignement ont le souci de respecter la loi et qu’ils s’appliquent à s’y conformer lorsque des irrégularités sont commises ». De plus, et « comme les années précédentes, le Premier ministre n’a accordé aucune autorisation malgré un avis défavorable de la commission en 2021 » : 

« Depuis l’entrée en vigueur du cadre légal, le 3 octobre 2015, les avis défavorables de la CNCTR ont toujours été suivis par le Premier ministre. »

Onze chargés de mission, seulement

Le rapport rappelle par ailleurs que trois nouveaux membres ont fait leur entrée à la CNCTR en septembre 2021 : Serge Lavisgnes, en remplacement de son prédécesseur, Francis Delon, Philippe Distler, ingénieur général des mines honoraire, en qualité de personnalité qualifiée sur proposition de l'Arcep, et en replacement de Patrick Puges, et Solange Moracchini, avocate générale honoraire à la Cour de cassation, pour remplacer son homologue Christine Pénichon, et « dont les mandats étaient parvenus à leur terme ».

Y figurent en outre 2 sénateurs (Chantal Deseyne et Yannick Vaugrenard), deux députés (Constance Le Grip et Jean-Michel Clément), une conseillère d’État honoraire (Françoise Sichler-Ghestin) et un conseiller honoraire à la Cour de cassation (Gérard Poirotte).

Son secrétariat se compose, pour sa part, d’une secrétaire générale, d’un conseiller placé auprès du président de la commission, de onze chargés de mission «recrutés pour leurs connaissances juridiques ou techniques » assurant à tour de rôle une astreinte 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, et de quatre agents exerçant des missions de soutien.

La loi de finances initiale pour 2021 avait attribué à la CNCTR « des montants d’un peu plus de 2,4 millions d’euros pour ses dépenses de personnel et de 365 000 euros pour ses dépenses de fonctionnement. Comme en 2020, ces crédits ont été presque entièrement consommés », précise la commission. 

Elle « s’interroge aujourd’hui sur l’adéquation des moyens qui lui sont alloués au regard des missions qui lui sont confiées », alors que « sa compétence a été étendue par plusieurs lois depuis sa mise en place le 3 octobre 2015 ».

De la nécessité d'un renforcement des effectifs

Le renseignement pénitentiaire a en effet depuis été intégré dans le second cercle des services de renseignement et ouvert à des agents du ministère de la Justice la faculté de recourir à des techniques de renseignement. 

La CNCTR relève cela dit que le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) n'a évoqué « la prévention des évasions et le maintien de la sécurité au sein des établissements pénitentiaires ou des établissements de santé destinés à recevoir des personnes détenues » que « dans 0,1 % des demandes de mise en œuvre de techniques de renseignement » en 2021, ce pourquoi elles sont exclues du tableau récapitulatif des finalités mentionnés ci-dessus.

La loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 a en outre « rendu obligatoire le contrôle a priori de la CNCTR sur les demandes d’exploitation de communications électroniques internationales », et a « notamment prévu les conditions dans lesquelles des vérifications ponctuelles peuvent être réalisées, sous le contrôle de la commission, sur des communications passées à partir d’identifiants rattachables au territoire national » : 

« Ces modifications législatives successives se sont traduites par un élargissement important des missions confiées à la CNCTR. Si ces extensions de compétences avaient, jusqu’à présent, pu être assumées à effectifs constants, les modifications introduites par la loi du 30 juillet 2021 auront, à court terme, un impact notable sur l’activité de la commission. »

En outre, « les défis technologiques majeurs auxquels doivent, en permanence, s’adapter les techniques de renseignement imposent à la CNCTR, pour être en capacité d’exercer pleinement son contrôle, d’ajuster et relever son niveau de compétence technique », dont « les marges de progression dans ce domaine se révèlent aujourd’hui limitées » : 

« Alors que le nombre de demandes de mise en œuvre de techniques de renseignement soumises au contrôle a priori de la commission ne cesse d’augmenter d’une année sur l’autre, la CNCTR doit poursuivre l’approfondissement de son contrôle a posteriori. Dans ces conditions, il apparaît aujourd’hui nécessaire que la CNCTR bénéficie d’un renforcement de ses effectifs. »