Alors que le gouvernement se plait régulièrement à vanter les mérites des services publics numériques, la Cour des comptes a présenté hier un rapport épinglant les lacunes de la France en la matière. L’institution invite les pouvoirs publics à déployer de nombreux efforts, à commencer par la mise en place de nouvelles solutions.

Y aurait-il un décalage entre les affichages politiques – concernant par exemple les mesures du choc de simplification – et la réalité ? C’est en tout cas la conclusion à laquelle en est arrivée la Cour des comptes, suite à une enquête menée à la demande du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale. Tout en reconnaissant qu’un « certain volontarisme » et des « efforts réels » permettent actuellement à la France de sortir son épingle du jeu par rapport aux autres pays, le bilan des magistrats financiers se veut pour le moins « nuancé ».

Ceux-ci commencent en effet par constater qu’en comparaison des autres États, « les performances de la France sont honorables et en progrès » : « Le classement établi par la Commission européenne, le plus complet sur le plan des indicateurs, situe la France en 2015 en 13ème position, au-dessus de la moyenne européenne et en progression de quatre places par rapport à 2014. » La Cour estime cependant que cette situation « n’est pas remarquable à l’aune de l’engagement ancien dans cette démarche de modernisation que revendiquent les pouvoirs publics ».

Les magistrats égratignent les efforts insuffisants de l’administration

L’institution pointe du doigt « un taux d’usage encore trop faible par les particuliers (alors qu’ils bénéficient d’une offre satisfaisante), et symétriquement une offre très utilisée mais insuffisante pour les entreprises ». Les bénéfices des services publics numériques pour les usagers sont pourtant jugés « réels en termes de gain de temps et d’économies », par exemple s’agissant des formulaires pré-remplissables via le site « service-public.fr ».

Mais c’est surtout sur les pouvoirs publics que les magistrats jettent la pierre : « Alors que les conditions d’une modernisation numérique plus poussée sont réunies – notamment les conditions de déploiement technologique –, l’impact des services publics numériques sur la modernisation de l’État reste insuffisant. »

La Cour des comptes en arrive à la conclusion que l’administration n’a pas « tiré toutes les leçons ni tous les bénéfices du développement des services en ligne. De manière globale, l’organisation des services n’a pas été profondément modifiée, les gains de productivité liés aux services publics numériques restant en deçà de leur potentiel. » Elle ajoute : « Aucun véritable suivi budgétaire n’est à ce jour en place. Le projet numérique de l’État se heurte par ailleurs encore à la prééminence des grandes directions dans les ministères et à la faiblesse des secrétariats généraux ministériels. » La gestion des ressources humaines – et notamment celles des informaticiens – est égratignée, l’institution jugeant l’administration « trop déconnectée des enjeux du numérique » sur ce terrain...

Des « choix budgétaires de court terme »

Critiquant des « choix budgétaires de court terme » et l’impact tout « relatif » des économies réalisées jusqu’ici, la Cour des comptes explique que « les téléprocédures sont venues pour l’essentiel se superposer aux procédures existantes sans réingénierie profonde des processus et des structures ». Elle détaille :

« La contrainte qui s’exerce sur la dépense publique peut conduire les responsables de programme à reporter ou étaler dans le temps les dépenses relatives aux projets de dématérialisation des procédures. Ces projets présentent en effet la double caractéristique de coûter immédiatement sans que le retour sur investissement ne soit perceptible pendant la phase de développement et de pouvoir être fortement réduits sans conséquence sociale (...). Dès lors, la tentation est grande pour les responsables de programmes, confrontés aux réductions des crédits, de limiter les investissements en-deçà du niveau nécessaire à l’amélioration de l’efficience de la gestion. Ce choix équivaut à privilégier des économies à court terme de faible montant, plutôt que de maintenir une dépense porteuse d’une économie plus importante mais devant être réalisée seulement à long terme. Ainsi les crédits informatiques relatifs aux impôts des particuliers ne représentent que 1 % du coût de leur gestion, constitué à 78 % de masse salariale. »

Plus concrètement, ces arbitrages en faveur du court terme conduisent l’administration à « maintenir un nombre élevé d’agents affectés à l’accueil ou à la saisie manuelle de données alors que les systèmes d’information auraient pu être développés pour automatiser ces tâches ». Les magistrats enfoncent le clou en donnant ensuite quelques exemples de la « vision trop morcelée de la politique de modernisation numérique » :

« Le programme Copernic [initié à la fin des années 2000 par l’administration fiscale, ndlr] est resté limité aux seuls besoins de la DGFiP alors qu’une approche « usager » – par type de contribuables par exemple – aurait pu conduire à envisager des mutualisations avec la gestion de recettes recouvrées par la Douane. Parallèlement, et malgré l’ampleur et le caractère pluriannuel des moyens consacrés à ce programme, il n’a pas permis de rénover le cœur du système d’information, pourtant en voie d’obsolescence. »

La Cour des comptes croit en une généralisation du recours aux services en ligne

En dépit de ces « constats critiques », la Cour des comptes estime que les conditions sont malgré tout « réunies pour faire des services publics numériques un levier de transformation de l’État » : « L’équipement et les pratiques des usagers d’une part, l’engagement de projets structurants d’autre part (relatifs à l’identification et l’authentification des usagers, à l’échange de données entre administrations...) permettent d’envisager une généralisation du recours aux services en ligne. Cette généralisation devrait permettre en retour à la fois de répondre aux attentes des usagers (en termes notamment de gain de temps et de facilité d’accès aux services publics), de maximiser l’effet du recours au numérique sur la réduction du coût et l’amélioration de la productivité de ces services, dans un contexte budgétaire contraint mais aussi d’enrichir les tâches des agents. »

L’institution formule ainsi une dizaine de recommandations, visant tout d’abord à l’amélioration des services rendus aux usagers. Tout en appelant le SGMAP à poursuivre les projets liés à l’État-plateforme (FranceConnect, Dites-le nous une fois...) les magistrats demandent le développement, « après une étude préalable d’opportunité », de « solutions techniques interministérielles de prise de rendez-vous, de suivi des dossiers, de signature électronique, de boîte aux lettres numérique et de télépaiement ».

Ils en appellent également à ce que le portail service-public.fr devienne à terme « le mode d’accès unique aux démarches administratives et à leurs informations ». Et pour ne laisser personne sur le bord de la route, il est proposé de « multiplier les points d’accès aux services publics numériques (bureaux de poste, bibliothèques, etc.) en accès libre, équipés notamment d’imprimantes, avec un personnel d’accompagnement et le cas échéant des volontaires du service civique formés ».

Pour que la modernisation de l’action publique s’accélère davantage, la Cour des comptes pousse dans un deuxième temps pour des réformes structurelles – touchant notamment aux questions budgétaires. Elle suggère ainsi d’annexer au projet de loi de finances « un document de politique transversale sur la transformation numérique de l’État ». Elle préconise aussi d’identifier, au sein des crédits alloués aux ministères, « un budget destiné à venir en appui aux projets de services publics numériques transverses ».

Appuyant fortement les récents travaux de l’Administrateur général des données, alias Henri Verdier, les magistrats financiers plaident d’autre part pour « la constitution d’un réseau de responsables de la donnée au sein des ministères » (voir à ce sujet notre article sur le premier rapport de l’AGD). Ils soutiennent à cet égard l’instauration de « données de référence », comme le prévoit le projet de loi numérique.

Preuve que les révélations d’Edward Snowden ont profondément marqué les esprits, l’institution estime enfin qu’il est aujourd’hui nécessaire « d’accroître la confiance dans les services numériques ». Elle souhaite à cet effet que toutes les données des usagers des services publics soient traitées et stockées « dans des serveurs informatiques sécurisés conformes aux normes de l’ANSSI et localisés sur le territoire national ».

La Cour des comptes juge enfin qu’il faudrait « rendre obligatoire dans chaque ministère la désignation auprès du secrétaire général d’un correspondant informatique et libertés et la labellisation CNIL gouvernance pour tous les sites publics ».

• Consulter le rapport « Relations aux usagers et modernisation de l’État » (PDF)