Comment la loi Lemaire pourrait imposer l’Open Data par défaut en France

Manuel Valls l’a promis le 18 juin dernier : son gouvernement va inscrire dans la loi « le principe d'Open Data par défaut ». L’ébauche de projet de loi numérique dévoilé il y a quelques jours nous permet dorénavant d’en savoir plus sur la manière dont l’exécutif pourrait concrétiser ses ambitions en matière d’ouverture des données publiques. Explications.

Vers une ouverture « par défaut » des données publiques

Le récent plan d’action français pour l’Open Governement Partnership l’indiquait une fois de plus. La France souhaite consacrer « les principes d’ouverture par défaut des données publiques (avec fermeture par exception) et de leur réutilisation libre et gratuite ». En clair ? Aujourd’hui, l’administration est simplement tenue de communiquer au citoyen des documents publics – rapports, correspondances, statistiques, notes internes... – lorsque celui-ci le lui demande.

L’objectif est donc de renverser ce paradigme, pour faire en sorte que l’ouverture devienne la règle et la fermeture l’exception – à condition que celle-ci soit justifiée par des motifs tenant par exemple à la protection du secret des affaires ou au respect de la vie privée. Cela signifie concrètement que toutes les données publiques détenues par les ministères ou certains établissements publics devraient être systématiquement mises en ligne par les pouvoirs publics.

Pour en arriver à mettre en oeuvre cette promesse brandie depuis des mois par le gouvernement, il semble que les services de Bercy aient mis les bouchées doubles. L’avant projet de loi Lemaire révélé la semaine dernière par Contexte dédie en effet l’intégralité de son premier chapitre à « l’économie de la donnée ». Si rien ne garantit que ces dispositions soient définitives, des arbitrages restant encore à effectuer, celles-ci se montrent cependant très précises et plutôt mûries. 

De profondes modifications à la loi « CADA » de 1978

Avec ce texte, l'État, les collectivités territoriales et les personnes chargées d’une mission de service public (établissements publics, autorités administratives indépendantes, opérateurs, etc.) seraient tenus de diffuser publiquement sur Internet l’ensemble de leurs « documents administratifs communicables existant sous format électronique ». Entreront dans ce périmètre les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, décisions et même, ajoute l’ébauche dévoilée par nos confrères, les « bases de données » et « codes source de logiciels » produits ou reçus par ces administrations. Il est en outre expressément prévu que ces documents devront être « mis à jour si nécessaire ».

Tout ne devrait pas pour autant être mis à disposition du public... Le document qui n’existerait qu’au format papier n’est d’ores et déjà pas concerné par ces dispositions. Les services de Bercy ont d’autre part tenu à souligner que les administrations pourront refuser de diffuser des fichiers en se fondant sur l’un des motifs prévu par l’article 6 de la loi CADA. Celui-ci prévoit que ne sont pas communicables les documents qui porteraient par exemple atteinte au secret des délibérations, à la sûreté de l'État, à la monnaie et au crédit public, à la sécurité des personnes, etc.

Si un décret en Conseil d’État devra venir déterminer les modalités d’application de ces dispositions, beaucoup remarqueront qu’il n’est pour l’heure pas question d’imposer un quelconque format (ouvert) de publication pour ces données publiques.

D’autre part, cette ouverture « par défaut » serait progressive dans le temps. L’État et ses établissements publics commenceraient par publier, dans un délai de six mois à compter de la publication de loi Lemaire, des « bases de données de référence » définies par un arrêté du Premier ministre. Et ce n’est qu’au bout de cinq ans (à compter de la promulgation du texte) que les administrations seraient tenues de rentrer complètement dans le rang. Soit dans le meilleur des cas à l’horizon 2021.

Une obligation transitoire a néanmoins été prévue afin que les documents produits ou reçus par les pouvoirs publics à compter de l’entrée en vigueur de la loi numérique soient quant à eux diffusés dans les deux ans.

Des possibilités de réutilisation élargies et gratuites par principe

Après le principe d’ouverture, le principe de libre réutilisation des données publiques. « Les informations publiques figurant dans des documents administratifs communiqués ou diffusés peuvent être utilisées librement par toute personne qui le souhaite » prévoit à cet égard l’avant projet de loi numérique. Les administrations seraient d’ailleurs invitées – mais pas tenues – de « proposer une licence ouverte qui énonce les libertés et les conditions de la réutilisation des documents administratifs et des informations qu’ils contiennent ».

La « réutilisation d'informations publiques » deviendrait d’autre part gratuite par défaut. Des redevances pourraient encore être réclamées par certaines administrations, mais à condition que « le coût de la reproduction ou de la numérisation des documents administratifs concernés ou l’anonymisation des informations qu’ils contiennent représente une part significative de leurs ressources ». Leur montant ne pourrait dans tous les cas pas dépasser l’addition de ces coûts – une façon de s’assurer que la vente de ces licences ne devienne pas une sorte de rente pour certains acteurs publics.

Autre nouveauté : les redevances ainsi pratiquées devraient être « inscrites sur un registre public créé par décret », au même titre que la mise à jour de leurs montants ou de leurs modalités de fixation.  

Au passage, le texte fait disparaître les dispositions de la loi CADA qui prévoient actuellement que les données relevant des établissements publics à caractère industriel ou commercial ne peuvent être considérées comme des documents administratifs, dès lors susceptibles de réutilisation. Autrement dit, les informations détenues par la SNCF, la Cité de la musique ou la RATP pourraient prochainement être diffusées dans les mêmes conditions que celles du ministère de l’Intérieur ou de la Hadopi par exemple.  

L’Administrateur général des données en charge du « service public de la donnée »

Un « service public de la donnée » pourrait être instauré via le projet de loi numérique. Supervisé par l’Administrateur général des données (actuellement Henri Verdier, directeur de la mission Etalab), celui-ci aurait pour objet :

• « D’assurer l’ouverture et de promouvoir la réutilisation des informations publiques de l’État et de ses établissements publics », tel que le prévoirait la loi CADA ainsi toilettée.
• « D’organiser la meilleure exploitation des données de l’État et de ses établissements publics, notamment aux fins d'évaluation des politiques publiques et d'amélioration de l'action publique ».
• « D’identifier les données de référence et de veiller à leur constitution, leur qualité, leur mise à jour et leur diffusion ». Ces fameuses données sont celles qui devraient être ouvertes sur arrêté du Premier ministre dans les six mois suivant la publication de la loi Lemaire, et ce d’après « l’importance particulière de leurs usages pour les personnes publiques ou privées ».

L’Administrateur général des données, dont les fonctions relèvent depuis septembre d’un simple décret, seraient en somme gravées dans le marbre. L’intéressé appuierait ainsi sa stature de « chef d’orchestre » de l’Open Data. Les administrations seraient expressément tenues de lui communiquer, « à sa demande, les informations nécessaires à l’exercice de ses missions sur les données qu'elles produisent, reçoivent ou collectent ».

La véritable nouveauté de cette section réside probablement dans le fait que les collectivités territoriales et les personnes chargées d’une mission de service public pourraient se voir « imposer » par décret « la transmission de données à l’administrateur général des données, lorsque cette transmission est nécessaire à la constitution ou à la mise à jour des données de référence ».

Ouvertures des données produites grâce à des subventions de plus d’un million d’euros

La dernière section du volet « Open Data » de l’avant projet de loi numérique a trait aux « données d’intérêt général » qu’Axelle Lemaire aimerait voir ouvertes, dans la mesure où celles-ci sont importantes pour le public mais ne rentrent pas dans le giron de la loi CADA. Ces dispositions pourraient toutefois grandement évoluer, dans la mesure où Bercy a justement demandé à Laurent Cytermann, maître des requêtes au Conseil d’État, de faire des propositions sur ce sujet pour la mi-juillet (voir notre article)

Toute convention de délégation de service public dont le montant est supérieur ou égal à un million d’euros devra comporter avec ce texte « des clauses relatives à la mise en ligne des données détenues par le délégataire en rapport avec l’exploitation du service public ». Ces clauses préciseront les catégories d’informations concernées, la fréquence de leur actualisation, et imposeront surtout « l’utilisation de formats ouverts ». Si les données portant atteinte au secret industriel et commercial ou à la protection de la vie privée seront exclues d’office des fichiers à mettre en ligne, les autres devront en principe être « consultables librement et gratuitement ». Les délégataires de services publics sont aujourd’hui très nombreux en France, s’agissant par exemple de la gestion des autoroutes, des transports publics fournis par exemple par les départements, la fourniture d’eau, etc.

Un régime identique s’appliquera selon l’ébauche de projet de loi à chaque acte d’attribution d’une subvention supérieure ou égale à un million d’euros, dès lors que les données détenues par le bénéficiaire sont « en rapport avec l’objet de la subvention et le but d’intérêt général poursuivi ». Là aussi, le nombre de personnes concernées pourrait être très vaste : associations de protection de la nature ou d’aide aux personnes défavorisées, entreprises bénéficiant d'un soutien pour leur développement économique, etc.

Création d’un statut pour les « données d’intérêt général »

Pour les données produites par des tiers sans que l’État n’ait versé le moindre argent public, les choses se corsent... Les services de Bercy ont de ce fait imaginé un dispositif dans lequel « l’autorité administrative » pourrait décider que « des données détenues par des personnes morales de droit privé sont des données d’intérêt général ». Il lui faudrait prélablement lancer une consultation publique et recueillir l’avis de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), tout en sachant que les informations visées devront présenter une « contribution déterminante à la mise en œuvre d’une politique publique, à la recherche [publique] ou au développement d’activités économiques nouvelles ».

Une fois la décision prise, s’ouvrira un nouveau round de discussions, mené cette fois avec le détenteur des données qualifiées d’intérêt général. Les pouvoirs publics et l’organisme privé auront alors six mois pour mettre sur pied une convention précisant « le format des données et la fréquence de leur mise à jour », si une éventuelle redevance peut être imposée, « les conditions de la mise à disposition, par voie de mise en ligne ou de communication sur demande », etc.

Encore guère de pouvoirs supplémentaires pour la CADA

La CADA sera en situation d’arbitrer tout litige portant sur ces données d’intérêt général à proprement parler, ou de manière plus large s’agissant des données issues des délégations de service public ou des subventions. Aucun pouvoir supplémentaire n’a cependant été attribué à l’autorité dans cette version de travail, alors que le rapport Bouchoux proposait par exemple d’instaurer un « référé communication » permettant à l’institution d’obtenir du juge administratif, sous 48 heures, une ordonnance en faveur de la divulgation de documents dont la question de la communicabilité a déjà été tranchée par la jurisprudence.

La secrétaire d’État au Numérique nous avait néanmoins expliqué le mois dernier que le renforcement des pouvoirs de la Commission, bien qu’ « envisagé » par le gouvernement, n’était « pas encore arbitré ».

Un projet de loi attendu pour la fin 2015, dans le meilleur des cas

Quand bien même ces dispositions ne seraient pas fidèlement reprises dans la version finale du projet de loi numérique, leur fuite permettra de mieux connaître les éventuelles modifications qui pourraient y être apportées. Les évolutions risquent en effet d’être nombreuses, puisque ce texte n’est qu’une version de travail – a priori différente de ce qui devait être mis en ligne « avant la fin du mois de juin » selon Axelle Lemaire. Les internautes étaient effectivement censés pouvoir commenter la « version bêta » du projet de loi numérique, avant que le texte ne soit transmis au Conseil d’État, à la CNIL, à l’ARCEP, etc. Ce n'est d'ailleurs qu’une fois ces autorités consultées que le gouvernement présentera son texte définitif en Conseil des ministres, dans le meilleur des cas durant l’automne.

Une fois cette étape franchie, les parlementaires auront alors à leur tour tout le loisir de l’amender... « Nous avons donc encore du chemin à parcourir » avait d'ailleurs reconnu Manuel Valls, le 18 juin dernier.