L’inscription dans la loi du principe d’ouverture par défaut des données publiques attendra. Le gouvernement a finalement décidé de légiférer sur l’Open Data en transposant dans un premier temps la directive européenne sur la réutilisation des informations du secteur public. La gratuité devrait donc devenir la règle, même si le texte porté par Clotilde Valter laisse la porte ouverte à l'instauration de redevances, en particulier s'agissant des données culturelles.

« En procédant à la transposition de la directive 2013/37/UE, le gouvernement consolide, simplifie et modernise le cadre législatif de l’ouverture des données publiques et pose des principes en la matière, en premier lieu celui de gratuité de la réutilisation des données publiques. Il s’agit d’une étape importante de ce mouvement d’ouverture » affirme fièrement le compte rendu du Conseil des ministres de vendredi. Clotide Valter, la nouvelle secrétaire d’État en charge de la Réforme de l’État, a pour l’occasion déposé un projet de loi « relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public », révélé dans nos colonnes.

Mais que contient ce texte ? Il vient modifier la loi « CADA » de 1978, celle qui régit la manière dont les documents administratifs peuvent (ou doivent) être dévoilés au public, éventuellement en vue de leur réexploitation. Elle s’applique ainsi aux nombreux dossiers, rapports, études, statistiques, instructions, correspondances... produites ou reçues par les administrations de l’État, des collectivités territoriales ou des autorités administratives, entre autres.

Le principe de gratuité devient la règle, les redevances plus strictement encadrées

Alors que la réutilisation de ces informations peut aujourd’hui « donner lieu au versement de redevances », le projet de loi Valter renverse en quelque sorte ce paradigme. Il pose en effet le principe selon lequel cette réutilisation deviendrait « gratuite » par défaut. Les pouvoirs publics pourront continuer à réclamer des redevances, mais à condition de justifier d’une situation financière spécifique, puisque seules seront « éligibles » les administrations « tenues de couvrir, par des recettes propres, une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public ».

Autre limitation, qui ne change en fait guère de choses par rapport à ce qui prévaut aujourd’hui : le montant exigé ne pourra pas dépasser « le total formé par les coûts liés à la collecte, la production, la mise à disposition ou la diffusion » des informations publiques en question.  

Le montant de chaque redevance devra surtout être fixé « selon des critères objectifs, transparents, vérifiables et non discriminatoires » – précision absente jusqu’ici de la loi CADA. Pour s’assurer d’ailleurs de la transparence des acteurs publics imposant de telles barrières tarifaires, le projet de loi oblige les administrations à rendre publiques (et « dans un format ouvert ») les « bases de calcul retenues pour la fixation du montant des redevances ». De fait, on est encore loin du registre de redevances envisagé par l’avant projet de loi Lemaire ayant fuité il y a quelques jours, même si un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission d'accès aux documents administratifs, viendra fixer la liste des administrations autorisées à pratiquer des redevances, ainsi que les modalités et montants de celles-ci.

Pour l’association Regards Citoyens, ces dispositions sont plus que décevantes. « Plutôt que de garantir l'abandon progressif des redevances comme le permettait la directive, le gouvernement français choisit de les entériner en y consacrant la moitié de son projet de loi. Pour faire passer la pilule, le projet affirme bien un principe de gratuité mais il lui associe immédiatement une batterie d'exceptions accessibles à toutes les administrations françaises par simples décrets. Ce texte vise-t-il donc uniquement à protéger les quelques dizaines de redevances survivantes, que ce soit à l'IGN, Météo-France ou l'INSEE ? » s’interroge faussement le collectif à l’origine notamment du site NosDéputés.fr.

L’exception culturelle fait grincer des dents

Un secteur devrait en outre faire figure d’exception à ce nouveau régime : celui de la culture. La réutilisation des informations « issues des opérations de numérisation des fonds et collections des bibliothèques, y compris des bibliothèques universitaires, des musées et archives » pourra effectivement justifier des redevances d’un montant « total formé par les coûts de collecte, de production, de mise à disposition ou de diffusion, de conservation de leurs informations et d’acquisition des droits de propriété intellectuelle ».

Des termes à la fois larges et nombreux, qui pourraient donc justifier de juteuses redevances – éventuellement sur des œuvres appartenant d'ailleurs au domaine public (numérisation de livres anciens, d’archives de l’état civil ou du cadastre, etc.). « Si on doit par exemple faire payer des coûts de conservation de manuscrits qui sont dans les bibliothèques depuis le 17ème siècle, ça peut rapidement faire des coûts importants » nous explique ainsi Lionel Maurel, membre du collectif Savoirs Com1 et de l’association La Quadrature du Net.

Aux yeux du bibliothécaire, ces dispositions entérinent surtout « une forme de domaine public payant caché » : « Nous appelons ça du copyfraud, parce que la loi ne fait pas la distinction entre les oeuvres qui sont protégées par le droit d'auteur et celles qui ne le sont pas ». Celui qui utilise le pseudonyme Calimaq sur la Toile craint en ce sens que le projet de loi Valter ne limite la libre circulation des connaissances du fait des barrières tarifaires qui pourront être instaurées par les établissements culturels.

Des droits d’exclusivité limités à dix ans, sauf pour les ressources culturelles numérisées

Un deuxième point inquiète par ailleurs Lionel Maurel. Le texte porté par la nouvelle secrétaire d’État en charge de la Réforme de l’État vient préciser les dispositions de la loi CADA qui prévoient actuellement que la réutilisation d’informations publiques peut être accordée à titre exclusif à un tiers, dès lors que cet accord s’avère « nécessaire à l'exercice d'une mission de service public ». C’est un peu ce qu’il s’était passé en 2013 lorsque la Bibliothèque nationale de France avait conclu des partenariats (contestés) avec des acteurs du secteur privé, en vue de la numérisation de livres anciens et de vinyles.

Alors qu’aucune limitation de temps n’est aujourd’hui prévue par la loi CADA (au-delà d’un réexamen périodique du « bien-fondé » de l'octroi d’un droit d'exclusivité « au moins tous les trois ans »), le projet de loi Valter pose le principe selon lequel « la période d’exclusivité ne peut dépasser dix ans ». L’exécutif veut au passage que ces accords soient « transparents et rendus publics ». Une copie des ressources numérisées et des données associées devra en outre être « remise gratuitement, dans un format ouvert et librement réutilisable, aux services ou établissements qui ont accordé le droit d’exclusivité ».

Voici donc la pierre tombale que le gouvernement va mettre sur le domaine public http://t.co/2cTKYlF3pR #RIP #Copyfraud

— S.I.Lex (@Calimaq) 31 Juillet 2015

Sauf qu’à nouveau, le secteur culturel a droit à son exception. « Lorsqu’un droit d’exclusivité est accordé pour les besoins de la numérisation de ressources culturelles, la période d’exclusivité peut, par dérogation, être supérieure à dix ans » indique ainsi le texte élaboré par les services de Cotilde Valter. Autrement dit, ces accords ne seront pas cadrés dans le temps, si ce n’est par un réexamen au cours de la onzième année et ensuite, si l’exclusivité court toujours, tous les sept ans. « Non seulement ils actent la chose, mais en plus ils allongent les durées d'exclusivité, regrette ainsi Lionel Maurel. Dans l’avant projet de loi Lemaire, c'était dix ans. Or là, il n'y a aucune limite qui est fixée donc ça peut être vingt, trente, quarante, cent ans... »

L’intéressé ne cache pas être « remonté » contre l’exécutif, alors que l’ébauche de projet de loi numérique ayant fuité il y a quelques jours allait selon lui « dans la bonne direction ». Il est d’ailleurs rejoint par Regards Citoyens : « Cette transposition s'avère malheureusement a minima et dénuée des mesures innovantes que semblait annoncer l'avant-projet fuité de la future grande loi numérique d'Axelle Lemaire. » L'association ne manque pas de relever que la question des formats de diffusion fait figure de grande absente du projet de loi Valter, et ce alors que la directive PSI invitait les États membres à ouvrir « dans la mesure du possible » leurs documents publics « dans des formats ouverts et lisibles par machine et en les présentant accompagnés de leurs métadonnées ».

Une stratégie gouvernementale ambiguë

Dans son étude d’impact, le gouvernement soutient que « l'engagement en faveur de la gratuité des données publiques repose sur un double pari : d'une part, que l'État profitera, in fine, des retombées économiques de cette ouverture ; d'autre part, que les opérateurs producteurs ou diffuseurs de données pourront développer, dans ce cadre, de nouvelles activités qui compenseront leurs pertes de recettes ». Clamant haut et fort son amour envers l’Open Data, l’exécutif explique qu’une politique d’ouverture des données publiques « est un vecteur d’externalités positives : modernité, transparence, innovation, nouvelles cultures, etc. »

Le citoyen a cependant bien du mal à s’y retrouver. Le 18 juin, le Premier ministre posait les bases de la loi numérique d’Axelle Lemaire, affirmant alors qu’il souhaitait graver dans le marbre « le principe d'Open Data par défaut ». Sauf qu’aujourd’hui, le gouvernement semble avoir fait le choix de légiférer en deux temps sur ce sujet : un premier texte pour le principe de gratuité, un second pour les autres principes – et notamment celui d’ouverture, qui pourrait rendre systématique la diffusion de très nombreux documents administratifs (voir notre article).

Ce revirement a de quoi surprendre, quand on voit les multiples retards subis par le projet de loi Lemaire, ainsi que les pressions dont il fait l’objet... Du côté du cabinet de la secrétaire d’État au Numérique, on assure cependant que cet arbitrage ne remet absolument pas en cause le texte porté par Axelle Lemaire. « Ça n’enlève rien au fait que le projet de loi numérique sera plus ambitieux [sur cette question de l’Open Data, ndlr] » nous a-t-on expliqué. L’exécutif affirme que ce texte de transposition de la directive européenne sur la réutilisation des informations du secteur public relevait avant tout d’une « nécessité technique », dans la mesure où la France se devait de l’intégrer en droit interne avant le 18 juillet. Toujours selon Bercy, ce geste était ainsi destiné à « rassurer la Commission européenne ».

Engagé dans le cadre d’une procédure d’urgence (c'est-à-dire avec en principe une seule lecture par chambre), ce projet de loi devrait être débattu par l’Assemblée nationale dans les prochains mois. Les débats sont cependant loin de commencer, puisque le texte n’a pas encore été inscrit à l’ordre du jour et qu’il ne fait pas partie des priorités pour la rentrée. Les parlementaires auront quoi qu’il en soit tout le loisir de l’amender, voire même d’aller plus loin que l’exécutif... Celui-ci pourrait en effet être bien embarrassé que les députés ou sénateurs veuillent légiférer au plus vite sur ce sujet, comme on l’a vu il y a quelques mois s’agissant de l’ouverture des données de transport. La cerise sur le gâteau serait qu’ils reprennent telles quelles les dispositions « Open Data » de l’ébauche de projet de loi Lemaire...