Restée jusqu’ici très discrète (refusant notamment nos demandes d’interview), la Commission d’accès aux documents administratifs est finalement sortie de son silence vendredi 18 décembre, en publiant – tout comme la CNIL ou l’ARCEP – son avis sur l’avant-projet de loi numérique. Tout en saluant plusieurs avancées, l’institution a néanmoins appelé le gouvernement à revoir sa copie sur certains points.

Mais que pense donc la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) du projet de loi numérique, qui devrait introduire dans notre droit un principe d’ouverture « par défaut » des données publiques ? Aujourd’hui, c’est devant cette autorité administrative indépendante que les citoyens se tournent lorsqu’une administration refuse de leur communiquer un document administratif (rapport, compte rendu, statistiques, délibération...).

Avec le texte de la secrétaire d’État au Numérique, les services seraient tenus de mettre automatiquement en ligne la plupart de leurs données – sous couvert de ne pas porter atteinte au secret des affaires ou à la protection des données personnelles notamment.

La copie du gouvernement va trop loin sur certains aspects, pas assez sur d’autres

Saisie pour avis sur ce qui n’était qu’un avant-projet de loi (V2 en date du 6 novembre), la CADA a sans grande surprise répondu au gouvernement qu’elle approuvait cette « orientation tendant à une plus large diffusion publique des documents administratifs et des informations publiques ». Mais si le principe séduit l’institution, ce n’est pas forcément le cas de sa déclinaison concrète. La Commission relève en effet que le dispositif juridique proposé par l’exécutif a « un champ d’application considérable », mais décrit comme « pour partie excessif ».

En clair, le texte préparé par Axelle Lemaire irait parfois un peu trop loin et manquerait ainsi de cadrage. « Si l’obligation de publier le contenu des bases de données paraît utile et proportionnée, ces dispositions prévoient aussi que les administrations devront en outre publier tous les documents communiqués, même ceux qui ne présentent qu’un intérêt limité, voire nul, pour le public ou ceux qui ne sont communicables qu’à l’intéressé » souligne la CADA.

L’autorité craint que l’on fasse ainsi peser sur les administrations « une charge de travail et des coûts disproportionnés au regard des objectifs poursuivis, notamment lorsque les documents devront être rendus anonymes avant diffusion publique ou lorsque devront être occultées les mentions protégées par [un secret de type secret défense] ».

Dans d’autres cas, la copie de Bercy est jugée trop timide. « À l’inverse, poursuit la CADA, ces dispositions maintiennent un régime d’interdiction absolue de publication des données personnelles, alors que certaines de ces données, qui n’intéressent ni la vie privée ni la réputation des personnes concernées, ne sont pas exclues du droit à communication, et peuvent, par ailleurs, être utilement diffusées, ce qui est par exemple le cas des organigrammes administratifs ou des documents rendant compte des activités de nombreuses instances administratives qui, dès lors qu’ils mentionnent le nom des personnes qui y interviennent ou permettent de les identifier, comportent des données à caractère personnel. »

Le risque d’un régime d’ouverture à deux vitesses selon le type d’administration

La dernière remarque de la CADA porte sur l’articulation de ces nouvelles dispositions avec l’article 106 de la loi NOTRe, qui a institué cet été une vaste obligation d’ouverture des données publiques détenues par les collectivités territoriales (voir notre article). La loi Lemaire a de son côté vocation à s’appliquer aux autres administrations : ministères, établissements publics, etc. L’autorité administrative indépendante anticipe de ce fait avec inquiétude l’avènement d’une « dualité de régimes », dont elle remet en question « la pertinence », « source d’incompréhensions et d’erreurs » :

« Le projet de loi [Lemaire], dans sa version actuelle, prévoit deux régimes distincts de diffusion publique, le régime applicable aux collectivités territoriales étant plus contraignant. Par exemple, une collectivité territoriale sera dans l’obligation de mettre en ligne tous les permis de construire qu’elle a délivrés, alors qu’une autre administration détenant des documents identiques ne sera tenue de procéder qu’à la mise en ligne des seuls permis de construire effectivement communiqués à des personnes en ayant fait la demande. »

Si le gouvernement n’a pour l’instant pas donné suite aux mises en garde de la CADA, le rapporteur Luc Belot (PS) nous a indiqué cette semaine au travers d’une interview qu’il avait bien l’intention de faire des propositions sur ce sujet. L’idée ? Arriver à un régime d’ouverture par défaut identique pour toutes les administrations, qu’il s’agisse de mairies, de régions, de la CNIL ou de la Sécurité sociale.

La CADA « très réservée » sur une attribution de nouveaux pouvoirs

Pour mieux faire respecter ce nouveau principe d’ouverture, la V2 du projet de loi Lemaire prévoyait d'autre part que la CADA puisse diffuser sur Internet le nom des administrations ayant refusé de communiquer des documents administratifs, et ce en dépit de son feu vert. L’institution aurait également été autorisée à saisir la justice, ce qu’elle ne peut pas faire aujourd’hui. Elle se serait en quelque sorte transformée en « gendarme de l’Open Data ».

« Non merci », a toutefois répondu – en substance – l’intéressée. Tout en affirmant n’avoir aucune « opposition de principe » à ces nouvelles mesures, la commission pointe dans son avis leurs « inconvénients matériels ». Tout d’abord, l’autorité explique n’avoir que « peu d’informations » sur les suites données à ses avis, ce qui pourrait « restreindre la portée pratique d’un tel pouvoir de mise en demeure ». Ensuite, « eu égard à ses moyens », l’institution se dit « très réservée à l’égard du pouvoir qu’il est proposé de lui donner pour saisir la justice administrative, dont elle ne pourrait, en tout état de cause, faire usage que de façon exceptionnelle ».

#loinumerique Dandolot (CADA) "ce qui compte est notre autorité morale, attention a ne pas nous donner trop de pouvoirs, ça serait mauvais"

— Contexte Numérique (@contexte_num) 18 Décembre 2015

D’une manière générale, la CADA semble peu désireuse de distribuer des mauvais points aux mauvais élèves, l’institution préférant rester avant tout dans un rôle de conseil auprès des administrations. Le Conseil d’État ayant émis un avis défavorable à ces dispositions, le gouvernement les a retirées du projet de loi transmis au Parlement.

(Discret) feu vert au rapprochement avec la CNIL

Quant au rapprochement avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CADA affirme « approuve[r] » les dispositions de l’avant-projet de loi Lemaire, tout en restant toutefois très laconique. Elle affirme simplement que le texte de la secrétaire d’État au Numérique renforce « les instruments de coordination des deux institutions, tout en préservant les compétences et la spécificité du fonctionnement quasi-juridictionnel de la CADA – le recours devant la commission étant un recours administratif préalable obligatoire ».