Afin d’améliorer la confiance des citoyens en leurs responsables politiques, un rapport vient de préconiser à François Hollande de renforcer la transparence de l’action publique. Cela pourrait tout d’abord passer par la mise en place d’un registre obligatoire de lobbyistes, accessible sur Internet, ainsi que par l’ouverture de données publiques jugées « essentielles » (attribution des marchés publics, détail des comptes des partis politiques...) et dont la réutilisation devrait être autorisée selon les principes de l’Open Data.

Alors que de nombreux scandales ont éclaboussé la vie politique française ces derniers mois, à l'image des affaires Bygmalion et Thévenoud, le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) a remis hier au président de la République un épais rapport consacré à l’exemplarité des responsables publics. Après avoir mené plus de 80 auditions, Jean-Louis Nadal a émis, comme cela lui avait été demandé par l’Élysée, 20 recommandations visant à renouer la confiance des citoyens envers leurs dirigeants.

S’il est entre autre proposé de renforcer les sanctions pour manquement à l’exemplarité ou de vérifier la situation fiscale des ministres avant leur nomination, le président de la HATVP a également estimé que la France devait faire des efforts en matière de transparence. En effet, il convient selon lui de mieux « associer et informer les citoyens, pour renforcer la transparence de l’action publique et permettre à chacun de constater la probité des responsables publics ».

Davantage de transparence pour améliorer la probité des dirigeants

Des progrès ont bien entendu été fait en matière d’ouverture de données publiques (informations budgétaires, parlementaires... disponibles sur data.gouv.fr) ou au travers de la récente mise en ligne des déclarations d’intérêts et d’activités des membres du gouvernement, des parlementaires, etc. Mais Jean-Louis Nadal demande à ce que les autorités aillent encore plus loin ! D’après lui, les informations ayant trait à l’exemplarité des responsables publics sont « aujourd’hui difficilement accessibles et rarement dans un format exploitable pour leur réutilisation, cette dernière caractéristique étant pourtant tout aussi nécessaire que la première pour la qualité de la démarche d’ouverture ».

Tout en insistant sur le fait que la transparence doit concerner directement l’action publique, et non pas seulement le patrimoine des élus – « afin d’informer les citoyens sur ce que font, au quotidien, leurs représentants » – le président de la HATVP prône la diffusion en Open Data de données publiques considérées comme « essentielles » (proposition n°9). À ses yeux, cela permettrait tout d’abord de mieux contrôler l’action publique. Il s’agirait en outre d’un « facteur non négligeable de rétablissement de la confiance publique, sinon un mécanisme de prévention de la corruption ».

Vers une ouverture prioritaire des données publiques « essentielles »

« L’ouverture des données publiques devrait, à terme, constituer la règle » affirme tout de go l’ancien procureur général près la Cour de cassation. Mais loin de se limiter à de belles paroles, le rapport de Jean-Louis Nadal détaille de manière assez précise quelles informations « essentielles » mériteraient être libérées avant les autres, et grâce à quels leviers.

Première catégorie de données à libérer prioritairement : les informations relatives à la passation des marchés publics, y compris locaux. « Est actuellement disponible la liste des marchés de l'État pour les années 2011 à 2013, tels que référencés sur la plateforme du service des achats de l’État, comprenant notamment le nom de l'entité publique, de l'attributaire et le montant du marché. Les marchés publics des collectivités territoriales, sauf certaines exceptions agrégées sur data.gouv.fr, ne sont en revanche pas disponibles alors que, d’une part, ils peuvent porter sur des sommes importantes et que, d’autre part, la publication de ces données permettrait à n’en pas douter de détecter plus facilement certaines infractions de favoritisme » regrette le président de la HATVP.

Rejoignant les demandes de certaines organisations citoyennes telles que l’Open Knowledge Foundation, Jean-Louis Nadal estime que les autorités pourraient ouvrir les données « du recensement des marchés publics déjà opéré par certaines bases de données », et « notamment » les bases Chorus et Hélios (utilisées pour la comptabilité des dépenses de l’État et des collectivités territoriales). Sur un plan juridique, il laisse entendre que sous couvert de ne pas publier d’informations contenant des secrets commerciaux, le droit actuel pourrait être suffisant. Le rapport cite ainsi l’article 133 du Code des marchés publics, selon lequel « le pouvoir adjudicateur publie au cours du premier trimestre de chaque année une liste des marchés conclus l'année précédente ainsi que le nom des attributaires ».

De l'Open Data sur les données de tous les marchés publics

Le président de la HATVP va même plus loin, puisqu’il considère que « cette pratique de la publicité et de la transparence devrait en outre être étendue à l’ensemble de la commande publique et aux délégations de service public ». Concrètement, l’idée est de libérer les informations sur les marchés passés par tous les acteurs publics : autorités administratives indépendantes (Hadopi, CNIL...), établissements publics, opérateurs, etc.

Par contre, il faudrait pour ce faire modifier la réglementation en vigueur. Le premier véhicule législatif qui se présente est cependant tout proche, puisqu’il s’agit de la loi Macron – qui devrait pour rappel être examinée à partir de la fin du mois à l’Assemblée nationale. Le rapport Nadal estime à cet égard que « cette extension pourrait être effectuée dans le cadre de la simplification du régime juridique de la commande publique, à laquelle le gouvernement devrait pouvoir procéder par ordonnances, sur le fondement de l’habilitation prévue à l'article 57 du projet de loi pour la croissance et l’activité ».

Plus d'ouverture pour les comptes des partis et les budgets des collectivités

Deuxièmement, le président de la Haute autorité préconise une libération des « comptes détaillés » des partis politiques ainsi que « ceux des campagnes des candidats aux élections ». Ceci permettrait selon lui « d’apprécier les ressources des partis politiques comme la réalité des dépenses engagées lors des campagnes électorales ». Jean-Louis Nadal explique que quelques données sont actuellement mises en ligne, mais de façon trop « sommaire ».

Troisième catégorie de données réclamées : le budget des collectivités territoriales (communes, départements, régions...). Le rapport de la Haute autorité laisse entendre qu’en dépit du fait que « l’ensemble des pièces annexées aux budgets et comptes de la commune, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L. 2121 - 26 du code général des collectivités territoriales », peu d’institutions mettent automatiquement ces informations à la disposition du public, de surcroît dans un format Open Data.

Sans faire de préconisation très explicite à ce sujet, Jean-Louis Nadal rappelle que l'article 29 du projet de loi de « développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale » vise à obliger les communes de 3 500 habitants et plus à diffuser certaines données en Open Data. Sauf que ce texte déposé en avril 2013 sous le gouvernement Ayrault n’a jamais été examiné par le Parlement... Rappelons enfin qu’un amendement récemment voté à l’Assemblée nationale va obliger les pouvoirs publics à dévoiler de précieuses informations budgétaires sur les dotations versées par l’État aux collectivités territoriales (voir notre article).

Enfin, le rapport demande d’une manière plus accessoire à ce que des informations relatives aux permis de construire soient également mises en ligne, en Open Data.

Un registre unique de lobbystes, accessible à tous sur Internet

La deuxième proposition phare du rapport Nadal en matière de transparence vise à la création d’un « répertoire numérique des représentants d’intérêts », qui concernerait à la fois le Parlement et le gouvernement (proposition n°10). On se souvient à cet égard que l’Assemblée nationale s’est placée dans les pas du Sénat, en mettant en ligne en début d’année dernière un registre de lobbyistes. Entreprises, associations, cabinets de consultants... peuvent s’y inscrire, sur la base du volontariat, et profiter ainsi de facilités pratiques, telles qu’une « carte de représentant d’intérêts » qui leur permet de rentrer et sortir plus facilement du Palais Bourbon.

Mais si la création récente de ces registres constitue pour le président de la HATVP « un progrès certain dans l’encadrement des relations entre représentants d’intérêts et parlementaires », il regrette dans le même temps que cela ne « concerne uniquement le Parlement, alors que les membres de l’exécutif, particulièrement les ministres et leurs collaborateurs de cabinet, sont régulièrement amenés à rencontrer des groupes d’intérêts ».

Dès lors, il est proposé qu’un répertoire soit dans un premier temps créé au niveau du gouvernement, en complément de ceux qui existent déjà pour l’Assemblée nationale et le Sénat. « Dans un second temps, il conviendrait de fusionner l’ensemble des dispositifs existants au sein d’un répertoire commun, dans la mesure où la défense d’un intérêt peut intervenir à tout moment du processus d’élaboration d’une norme, à savoir aussi bien au moment de sa préparation par l’administration que lors de son adoption par le Parlement. Surtout, ce sont généralement les mêmes groupes d’intérêts qui interviennent auprès des pouvoirs exécutif et législatif » fait valoir Jean-Louis Nadal.

« Dans un souci de simplicité et de transparence, le répertoire serait entièrement dématérialisé et rendu public sur Internet » poursuit le rapport, qui n’évoque pas explicitement une mise en Open Data de ces informations.

Mais en plus de mettre en place ce registre unique, la Haute autorité souhaite grandement en faire évoluer le fonctionnement. Elle préconise en particulier de faire de « l’inscription au répertoire (...) un préalable obligatoire à la mise en œuvre d’une activité de représentation d’intérêts », y compris pour les associations et les fondations. Jean-Louis Nadal appelle de ses vœux l’instauration d’un « mécanisme de contrôle efficient », au travers duquel des sanctions dissuasives seraient prévues – tant pour dissuader que pour punir d’éventuels manquements au principe de l’inscription obligatoire ou au respect d’un code de déontologie.

Quelles suites pour cet énième rapport ?

Initialement, la remise de ce rapport aurait pu donner lieu à différentes annonces de la part du président de la République, aujourd’hui lors de ses vœux aux corps constitués. L’actualité récente est cependant venue chambouler ce programme, et il n’y a pas encore eu de réaction officielle de la part de François Hollande. Ces propositions pourraient toutefois inspirer l’exécutif, nos confrères de Contexte soulignant qu’une deuxième vague de lois sur la transparence est envisagée par le gouvernement. 

Une application de ces préconisations concernant l’Open Data ne serait cependant que la mise en pratique des engagements pris lors de la signature de la Charte du G8 pour l’ouverture des données publiques, et se placerait dans les pas des dernières déclarations d’intention de l’exécutif sur ce dossier.

• Accéder au rapport Nadal (PDF)