L’Assemblée nationale a définitivement adopté mardi 8 novembre le projet de loi « Sapin 2 ». Au programme, notamment : la création d’un registre de lobbyistes qui devrait être consultable sur Internet à partir de l'année prochaine. Explications.

« Les citoyens sauront qui est intervenu, à quel niveau, auprès des décideurs publics, pour améliorer, corriger, modifier une réforme, et quels ont été les arguments utilisés. » Tel fut l’engagement pris par François Hollande en janvier 2015, suite à la publication du « rapport Nadal » sur la transparence et l’exemplarité des responsables politiques.

Après des mois de débats, le gouvernement et le Parlement ont progressivement donné corps à cette promesse – sans forcément d’ailleurs suivre à la lettre la parole présidentielle.

Un répertoire de représentants d’intérêts en Open Data

Par un ultime vote, les députés ont mis un terme hier au parcours législatif du projet de loi « relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ». Son article 13 confie à la Haute Autorité pour la transparence (HATVP) le soin de gérer et rendre public un « répertoire numérique » des représentants d’intérêts.

Ce registre, commun aux lobbyistes exerçant leurs fonctions auprès des parlementaires et des membres de l’exécutif, contiendra différentes informations télétransmises par les professionnels concernés :

• Identité (celle des dirigeants pour les personnes morales)
• Nombre de personnes employées
• Chiffre d’affaires de l’année précédente 
• « Champ » des activités de représentation d’intérêts
• « Actions » menées auprès des responsables publics (« en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l’année précédente »)
• Nom des associations, des organisations professionnelles ou syndicales « en lien avec les intérêts représentés »

Toute personne exerçant pour le compte de tiers une activité de représentation d’intérêts devra au passage communiquer à la HATVP « l’identité de ces tiers ». L'objectif : savoir qui a défendu qui, comment et pour quel prix.

Ces informations ont vocation à être accessibles sur Internet, vraisemblablement sur le site de la HATVP. Le législateur a tenu à préciser que l’institution devrait publier ces données « dans un format ouvert librement utilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », conformément aux principes de l’Open Data. Les réutilisations seront ainsi favorisées : comparaisons, développement d’outils de recherche, etc.

La non-communication de ces informations à la HATVP pourra être punie par une peine d'un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

Qui seront les lobbyistes concernés ?

Reste toutefois une grande interrogation : qu'est-ce qu'un représentant d’intérêts ? La future loi « Sapin 2 » considère comme lobbyistes toutes les personnes morales de droit privé – entreprises, associations... –, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale (SNCF...), « dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte règlementaire », en entrant en communication avec :

• Un membre du gouvernement ou d’un cabinet ministériel
• Un député, un sénateur, un collaborateur parlementaire ou un agent des services des assemblées
• Un collaborateur du président de la République
• Un élu d’une des principales collectivités territoriales (conseillers régionaux et départementaux, maires de communes de plus de 20 000 habitants, etc.), ainsi que leurs directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinets
• Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction pour lesquels elle a été nommée en Conseil des ministres (recteurs, préfets, ambassadeurs, secrétaires généraux de ministères...)
• Les fonctionnaires « dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient » (catégorie à préciser par décret)
• Le directeur général, le secrétaire général (ou leur adjoint), le membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante

En guise de piqûre de rappel, soulignons que suite aux débats en première lecture, les députés avaient souhaité que les personnes entrant en communication avec le président de la République, un membre du Conseil constitutionnel ou d'une section administrative du Conseil d’État soient elles aussi considérées comme des lobbyistes. Les élus du Palais Bourbon ont finalement reculé, face au risque d’inconstitutionnalité de ces dispositions.

Dans le même temps, plusieurs dérogations ont été prévues. Ne seront pas soumis aux règles relatives aux représentants d’intérêts :

• Les élus, dans l’exercice de leur mandat, ainsi que les partis et groupements politiques
• Les associations représentatives des élus dans l’exercice des missions prévues dans leurs statuts
• Les organisations syndicales de fonctionnaires et, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du Code du travail, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs
• Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes

Les représentants d’intérêts « officiels » seront tenus d’exercer leur activité « avec probité et intégrité ». Plus concrètement, cela signifie qu’ils devront par exemple s’abstenir de proposer ou de remettre aux responsables publics « des présents, dons ou avantages quelconques d’une valeur significative », ou bien encore « d’essayer d’obtenir des informations ou décisions en communiquant délibérément à ces personnes des informations erronées ».

Pas de pouvoir de sanction pour la HATVP

La Haute Autorité pour la transparence pourra se faire communiquer, sur pièce, par les représentants d’intérêts, « toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission » (sans que le secret professionnel puisse lui être opposé). Elle sera également en mesure d’effectuer des contrôles sur place.

En cas de manquement, l’institution aura simplement la possibilité d'adresser une mise en demeure (éventuellement publique) au fautif. Seul le fait, pour un représentant d’intérêts averti par la HATVP, « de méconnaître à nouveau, dans les trois années suivantes, la même obligation » sera passible de sanctions pénales – jusqu’à un an de prison et 15 000 euros d’amende.

Voilà pour les grandes lignes. En pratique, il faudra encore attendre un décret en Conseil d’État, pris après un avis public de la Haute Autorité pour la transparence, pour connaître « le rythme et les modalités » de télétransmission des informations par les lobbyistes. Ce texte précisera également « les conditions de publication » des données correspondantes, ainsi que « les modalités de présentation des activités du représentant d’intérêts ».

Le dispositif doit progressivement entrer en vigueur, au 1er juillet 2017 « au plus tard ».

En attendant l'entrée en vigueur, certaines critiques demeurent

Si peu d’organisations ont pour l’instant réagi au vote définitif de la loi Sapin 2, de nombreuses critiques demeurent encore valables aujourd’hui. Cette réforme est globalement perçue comme un vrai pas en avant, mais malgré tout bien insuffisant pour certains. 

Le Syndicat de la magistrature a par exemple eu l’occasion de regretter que le texte « n'exige pas que les représentants d’intérêts transmettent leurs « propositions normatives », c’est-à-dire leurs propositions d’amendements, de textes de loi, de décrets, ni, comme l’avait suggéré la HATVP, que la liste des personnes entendues au cours de l’élaboration d’un texte normatif, soit jointe à ce texte ». Cela aurait d’ailleurs mieux correspondu à la promesse faite par François Hollande en 2015.

La faiblesse des sanctions encourues fut également pointée du doigt par l’organisation, sans que la représentation nationale ne change de position (la publicité des réprimandes s’avère davantage dissuasive selon le rapporteur de l’Assemblée nationale, Sébastien Denaja). Transparency International a de son côté déploré les nombreuses dérogations instaurées en faveur notamment des organisations d’élus ou de patrons. L’association a d’ores et déjà invité les candidats à la présidentielle à revenir sur ces dispositions.

À moins que le Conseil constitutionnel ne soit saisi, le président de la République dispose désormais de quinze jours pour promulguer ce texte.