L’Assemblée nationale a adopté hier l’article du projet de loi « Sapin 2 » instaurant un registre numérique de lobbyistes, commun au gouvernement et au Parlement. Le dispositif a à nouveau été étoffé, même si plusieurs points noirs subsistent encore.

Le fameux répertoire sera confié à la Haute Autorité pour la transparence (HATVP). L’institution, actuellement présidée par Jean-Louis Nadal, recueillera les informations télétransmises chaque année par les représentants d’intérêts, avant de les mettre en ligne « dans un format permettant [leur] réutilisation » – a priori en Open Data. Devrait ainsi porté à la connaissance des internautes :

• L’identité du lobbyiste
• Le champ de ses activités de représentation d’intérêts
• La description des « actions » menées, ainsi que leur coût
• Le chiffre d’affaires annuel
• L’appartenance à une organisation professionnelle, un syndicat ou une association en lien avec la représentation d’intérêts du lobbyiste

De nombreuses associations estimant que le dispositif prévu s’apparentait intialement à une véritable « coquille vide », les députés ont introduit en commission une nouvelle obligation pesant sur les épaules des lobbyistes. Ceux-ci devront communiquer tous les six mois à la HATVP un « bilan des activités de représentation d’intérêts réalisées pendant le semestre précédent, en précisant le montant des dépenses et du chiffre d’affaires associés à ces activités, ainsi que ses principales sources de financement ». Des détails bien plus précis seront ainsi au rendez-vous : identité de tous les clients et le budget correspondant.

Seul hic : il risque d’être bien compliqué de réexploiter les informations contenues dans ces rapports, que la Haute Autorité sera simplement tenue de mettre en ligne, s’il s’agit par exemple de fichiers au format PDF – pourquoi pas scannés ? Les députés ne se sont cependant pas arrêtés sur ce point...

Élargissement des représentants d’intérêts concernés

Mais qui sera tenu de s’inscrire dans ce registre et de fournir régulièrement ses bilans d’activité ? Toutes les personnes morales de droit privé – entreprises, associations... et bien sûr leurs salariés –, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale (SNCF...), dont « l’activité principale ou accessoire a pour finalité d’influer, pour leur compte propre ou celui de tiers, sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire », en entrant en communication avec :

• Le président de la République (ou l’un de ses collaborateurs)
• Un membre du gouvernement (ou d’un cabinet ministériel)
• Un parlementaire, député ou sénateur (ou l’un de leurs collaborateurs)
• Un membre du Conseil constitutionnel
• Un membre d'une section administrative du Conseil d’État
• Un élu d’une des principales collectivités territoriales (villes de plus de 20 000 habitants, départements, régions...)
• Le directeur général, le secrétaire général, le membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante (CSA, Hadopi...)
• Un fonctionnaire relevant d’une assemblée parlementaire ou ayant été nommé en Conseil des ministres (recteurs, préfets...)

Force est de constater que cette liste s’est progressivement étoffée en commission puis en séance publique, les députés ayant souhaité y faire entrer notamment le chef de l’État et les membres du Conseil constitutionnel – en dépit des risques d’inconstitutionnalité craints par certains dans l’hémicycle.

Quelques exceptions demeurent, comme les partis politiques, les organisations syndicales de salariés ou d’employeurs, les associations à objet cultuel (dans leurs relations avec le ministère chargé des cultes), etc.

Délicate remontée de « l’empreinte normative »

Reste un souci : François Hollande avait promis début 2015 que chacun pourrait savoir « qui est intervenu, à quel niveau, auprès des décideurs publics, pour améliorer, corriger, modifier une réforme, et quels ont été les arguments utilisés ». N’ayant pas oublié les déclarations présidentielles, l’écologiste Isabelle Attard proposait de contraindre les représentants d’intérêts à transmettre à la HATVP, dans les trente jours, une liste des responsables publics rencontrés ou à qui a été remis une contribution écrite – destinée elle aussi à être mise en ligne. Jugeant cette disposition « excessive » et potentiellement contraire à la Constitution, le rapporteur Sébastien Denaja (PS) et le gouvernement s’y sont toutefois opposés, poussant l’Assemblée à rejeter cet amendement.

D’autres élus, à l’instar de la socialiste Geneviève Gaillard, demandaient à ce que les « informations » et « propositions normatives » transmises par les lobbyistes soient rendues publiques sur Internet – toujours via la Haute Autorité pour la transparence. L’objectif était cette fois de pouvoir retrouver les argumentaires transmis aux responsables publics, les propositions d’amendements, etc. À nouveau, le rapporteur Denaja a émis un avis défavorable. « Si l’on applique cette expression à la lettre, cela signifie que l’on doit faire figurer dans le registre prévu par le présent projet de loi des centaines de positions pour chaque amendement ! Cela concernerait donc des milliers de « positions transmises » sur chacun des articles. Cela crée une difficulté » a-t-il fait valoir.

Aux yeux du député, le texte s’avère d’ailleurs satisfaisant en l’état : « Lorsque nous disposerons de bilans semestriels décrivant les principales actions engagées, nous aurons bien la restitution de l’empreinte normative, sans nécessiter la transmission de toutes les positions sur tous les sujets, ce qui serait ingérable. La profusion d’informations tuerait l’information. Nous voulons rendre le processus normatif intelligible et lisible. »

Le dernier grand débat a porté sur l’intérêt de faire peser de nouvelles contraintes sur les professionnels de l’influence, mais pas sur ceux qu’ils rencontrent ou sollicitent. « Le registre d’intérêts tel qu’il est conçu aujourd’hui dans le texte ne prévoit strictement aucune obligation pour les personnes ciblées par les lobbyistes, puisque les seules obligations prévues concernent les lobbyistes eux-mêmes. Il nous paraît naïf de penser que les problèmes ne viendraient que de ces derniers » a ainsi objecté Isabelle Attard. En clair, rien n’interdit un ministre ou un parlementaire de rencontrer une personne qui ne serait pas inscrite au registre.

L’élue a dès lors défendu un amendement en vertu duquel les responsables publics auraient dû s’assurer que les personnes avec lesquelles ils « entrent en communication » soient bel et bien enregistrées. « N’oublions pas qu’il s’agit d’un répertoire unique englobant et le gouvernement et le Parlement, a alors répondu le rapporteur Denaja. Or il faut respecter le principe d’autonomie fonctionnelle et institutionnelle des assemblées. Il incombe donc à l’Assemblée nationale et au Sénat de définir chacun les moyens par lesquels ils s’assureront de l’inscription au registre. À défaut, nous serions exposés à un risque d’ordre constitutionnel. » Les députés ont suivi son avis défavorable, rejetant la proposition. « En tout état de cause, il sera de bonne pratique de s’assurer que les représentants sont bien inscrits au registre » a-t-il néanmoins souligné.

Les sanctions pécuniaires restent plafonnées à 50 000 euros

Pour faire respecter ces nouvelles obligations, une procédure de sanction, similaire à celle de la CNIL, est prévue. La HATVP pourra demander à un contrevenant de rentrer dans le rang via une mise en demeure, faute de quoi celui-ci s’exposera en bout de course à une amende maximale de 50 000 euros – que l’autorité administrative pourra rendre publique. En cas de récidive, la Haute Autorité aura la faculté de rayer le représentant d’intérêt du registre pendant un an (ce qui sera mentionné dans le registre numérique).

« 50 000 euros, pour des entreprises qui dépensent plusieurs millions d'euros en lobbying, ce n'est rien » pestait toutefois l’association Regards Citoyens (voir notre interview). Sébastien Denaja s’est néanmoins opposé (victorieusement) aux amendements proposant une amende maximale de 150 000 euros : « J’avais moi-même envisagé, au départ, un montant maximal de 150 000 euros, en me référant au montant maximal d’amende que peut infliger l’agence française de lutte contre le dopage (...). Au cours des discussions qui ont eu lieu avec le gouvernement sur cette question, des craintes se sont fait jour : une peine disproportionnée risquerait d’être inconstitutionnelle. Nous avons donc retenu un montant de 50 000 euros. Par ailleurs, nous avons décidé en commission d’autoriser la HATVP à rendre la peine publique. Les associations de représentants d’intérêts elles-mêmes nous ont dit que c’est cela qui revêt le caractère le plus dissuasif. 50 000 euros, en effet, ce n’est pas une somme qui peut effrayer certains grands groupes. En revanche, rendre public le fait qu’un lobbyiste manque à ses obligations déontologiques, cela peut porter atteinte gravement à sa réputation ; c’est donc vraiment dissuasif. »

Sur proposition du rapporteur, les députés ont enfin revu l’entrée en vigueur de ces dispositions, afin de les étaler dans le temps. Elles deviendront en principe applicables le premier jour du troisième mois suivant la publication, au Journal officiel, d’un décret d’application pris après avis de la CNIL et de la HATVP. Par dérogation, les dispositions applicables en cas de manquement d’un représentant d’intérêts entreront en vigueur à compter du premier jour du sixième mois suivant la parution de ce même décret. Les mesures concernant les haut-fonctionnaires et collectivités territoriales attendront quant à elles le 1er janvier 2019.

Tout du moins si le Sénat, qui sera bientôt amené à examiner ce texte, l’adopte dans les mêmes termes.